農業(yè)立體污染防治與中國農業(yè)補貼立法

農業(yè)立體污染是指農業(yè)生產過程中不合理的農藥化肥施用、畜禽糞便排放、農田廢棄物處置以及耕種措施等造成的面源污染和溫室氣體排放超過了環(huán)境容量和環(huán)境自凈能力，構成從水體、土壤、生物到大氣的污染。傳統(tǒng)觀念上人們普遍認為污染僅與工業(yè)密切相關，再加上我國農業(yè)政策長期以來的首要目標是增加農業(yè)生產以保證糧食安全，所以一直以來國家對農業(yè)生產過程中的污染問題基本上是忽視的。然而，當前我國農業(yè)立體污染形勢已經非常嚴峻，農業(yè)污染造成的環(huán)境破壞更是需要很長時間才能恢復，且恢復成本極高，因此農業(yè)立體污染問題亟需解決。近些年來，國內學者開始關注農業(yè)環(huán)境污染問題，并提出了不少有益的建議，但這些成果大多從經濟學角度進行，法學界對這一問題則關注不夠，僅有的幾篇論文要么比較宏觀，要么限于對發(fā)達國家相關制度的評析。由于農業(yè)生產尤其是我國小農經濟的特點，減少或緩解環(huán)境污染的四種機制——“污染者付費”、“征收環(huán)境稅”、“排污許可證”和“環(huán)境補貼”中，前三者基本上無法適用，進行農業(yè)環(huán)境補貼是防治農業(yè)立體污染的唯一的可行選擇。但迄今為止，除個別補貼項目外，我國并未采用其他農業(yè)立體污染防治補貼制度，這不能不說是農業(yè)政策和立法的一大缺陷?？紤]到我國正在制定《農業(yè)補貼條例》，亦考慮到我國農業(yè)立體污染的防治任務非常急迫，有必要從加強農業(yè)環(huán)境保護的角度出發(fā)，對我國已經開始實施的農業(yè)補貼制度進行檢討，以求對立法有所裨益。

一、農業(yè)立體污染防治與農業(yè)補貼立法目標的轉變

（一）現行農業(yè)補貼制度的目標不利于農業(yè)立體污染的防治

目前，我國沒有專門的農業(yè)補貼立法?，F行立法只有部分法律法規(guī)提及農業(yè)補貼，但用語多為國家“農業(yè)投入”或“補助”等，僅《農業(yè)機械化促進法》第27條使用了“補貼”一詞。但自2004年以來，通過一系列中央一號文件和財政部、農業(yè)部以及各級地方政府或涉農行政部門的意見、通知、公告、辦法和實施方案等，我國已經初步建立了包括“對種糧農民直接補貼”（糧農直補）、“農業(yè)生產資料增支綜合直補”（農資綜合直補）、“良種補貼”和“農業(yè)機械購置補貼”（農機具購置補貼）等在內的農業(yè)補貼體系，并正在研究制定《農業(yè)補貼條例》。雖然這些文件很難說是法律法規(guī)，但它們卻是我國農業(yè)補貼制度的主要淵源。

綜觀這些文件，不難發(fā)現我國現行農業(yè)補貼制度的主要目標是促進“農業(yè)增產（糧食增產）”和“農民增收”。前者是我國長期以來農業(yè)政策的目標。而后者是在城鄉(xiāng)差距越來越大可能影響社會穩(wěn)定以及我國為加入WTO在農業(yè)領域做了很大讓步、國家和社會十分擔心農業(yè)可能因此而受巨大沖擊的背景下，才逐步確立的。

現行農業(yè)補貼制度確實在一定程度上促進了“農業(yè)增產”和“農民增收”。然而必須承認，這些形式的農業(yè)補貼對于農業(yè)環(huán)境保護，尤其是農業(yè)立體污染的防治不僅無益，反而會使得污染形勢進一步惡化。

1、糧農直補。根據財政部等《關于進一步完善對種糧農民直接補貼政策的意見》（財建[2005]59號）文件，糧食直補“原則上按種糧農戶的實際種植面積補貼，如采取其他補貼方式，也要剔除不種糧的因素，盡可能做到與種植面積接近”。 按照這一規(guī)定，我國糧食直補制度的補貼雖然各地有所不同，但以按照實際種植面積進行補貼居多。如此一來，為獲得補貼，農戶會不合理的擴大糧食種植面積和使用化肥、農藥，以提高糧食產量尤其是商品糧的產量。

2、農資綜合直補。農資綜合直補本身就是為了抵消化肥、農藥、農膜和柴油等農業(yè)生產資料價格持續(xù)上漲引起的農民支出增加和收入減少而發(fā)放的，其分配要考慮糧食產量、商品量和補貼強度系數等因素。這一補貼確實可以增加農民收入，穩(wěn)定糧食生產，但無形之中卻鼓勵了導致農業(yè)立體污染的各種生產資料的過量使用。

3、良種補貼和農機具購置補貼。良種補貼和農機具購置補貼如果機制合理，將不會產生大的負面影響。但實踐中享受補貼的所謂的“良種”和“農機具”卻由于招標和補貼過程中的“尋租”現象而對環(huán)境有害。實踐中一些不利于增強土壤肥力或水土保持的種子被確定為地區(qū)主導型良種，還有一些被列入補貼目錄的農機具屬于高耗能和高污染的型號。

綜上，由于立法目標的有意或無意的忽視，再加上信息不對稱和經濟利益的驅使使得傳統(tǒng)農戶過度使用農業(yè)化學物的原因，現行農業(yè)補貼制度已經阻礙了農業(yè)立體污染的防治。

（二）農業(yè)補貼立法目標的轉變

農業(yè)除了具有農產品生產和供給等基礎功能外，還具有促進農村就業(yè)、保障糧食安全等社會功能，和生態(tài)環(huán)境保護等功能。國情決定了一國對農業(yè)的具體需要，進而決定了農業(yè)在該國的功能組成。如果說之前我國過于注重農業(yè)的生產功能和社會功能具有一定合理性的話，那么在農業(yè)立體污染形勢如此嚴峻的當下，再片面強調農業(yè)的生產和社會功能，仍置其環(huán)境功能于不顧，只能是掩耳盜鈴，自欺欺人了。如前所述，我國現有立法與農業(yè)補貼制度的目標不利于對農業(yè)立體污染的防治，因此必須重塑立法目標，在注重農業(yè)增產和農民增收的同時，加強農業(yè)環(huán)境保護，實現農業(yè)的各種功能平衡發(fā)展。

二、農業(yè)立體污染防治與農業(yè)補貼類型的重構

如上所述，現有農業(yè)補貼類型在一定程度上需要為日益嚴重的農業(yè)立體污染負責。為了實現農業(yè)的環(huán)境保護功能，有效防治農業(yè)立體污染，農業(yè)補貼立法時必須對農業(yè)補貼類型進行重構。

（一）增設農民收入直補

在農業(yè)補貼立法中增設農民收入直補并不是要在現有四類補貼之外，再另設新的補貼類型，而是把現有的糧食直補、農資綜合直補和良種直補合而為一，統(tǒng)稱“農民收入直補”。之所以這樣修改的原因在于：

1、糧農直補制度本質上屬于收入補貼，其目標應該是提高農民收入，而不是農業(yè)增產。直接將其定性為收入補貼，無需與實際種植面積或商品糧量掛鉤，將有助于減輕農藥、化肥的使用，減輕農業(yè)立體污染程度。

2、作為成本減支補貼，農資綜合直補制度的政策目標本來是促進農業(yè)增產，但其已經演變成綜合收入補貼。更何況，造成農業(yè)立體污染的罪魁禍首本身就是農藥、化肥、農膜等農資，若繼續(xù)維持 “農資補貼”的稱謂，勢必會進一步產生負面引導作用，加重農業(yè)立體污染。

3、現行的良種補貼可分為針對農作物（水稻、小麥、玉米、大豆、棉花、油菜、馬鈴薯、青稞、花生等）和針對動物（生豬與奶牛）兩類。實踐中有的補貼給良種供應單位（奶牛和生豬），有的采用“售價折扣”補貼，還有的是“現金直接補貼”，但水稻、玉米和油菜良種只能采用后者。從理論上講，同樣是良種補貼，水稻和玉米硬性規(guī)定采用現金補貼方式，而其他幾類卻允許地方政府選擇，這樣區(qū)分并無充分的根據。我們認為，應當取消售價折扣或補貼給供種單位的補貼方式，而統(tǒng)一采用現金直接補貼。這樣既可以充分尊重農民的意愿，也可以避免招投標過程中的腐敗問題，避免對環(huán)境造成損害的品種成為區(qū)域主導型良種。至于現金發(fā)放后不能保證農民真正使用良種的擔心，我們認為完全不必要。因為靠種植或養(yǎng)殖為生的農民和種糧或養(yǎng)殖大戶同樣具有理性。

（二）保留農機具購置補貼

在有利于提高我國農業(yè)機械化水平、有利于部分農民增收的同時，農機具購置補貼本身對環(huán)境并不會造成太大的負面影響，造成環(huán)境污染的原因是一些高耗能、高污染的農業(yè)機械被列入補貼目錄，罪不在制度本身。而且，農機具購置補貼方案規(guī)定，在申請補貼人數超過補貼指標時，對“報廢更新農業(yè)機械”的要優(yōu)先補貼，這將有利于減少農業(yè)立體污染。因此，在農業(yè)補貼立法中應保留農機具購置補貼。

（三）完善農業(yè)污染削減補貼

農業(yè)環(huán)境補貼或農業(yè)綠色補貼是政府給予農戶以激勵其進行環(huán)境保護或污染削減活動的某種形式的財政支付。按補貼對象不同，農業(yè)環(huán)境補貼分為環(huán)境改善類補貼和污染削減類補貼。農業(yè)污染削減補貼屬于農業(yè)環(huán)境補貼的一種，是對農戶減少負外部性的補貼，用于彌補環(huán)境成本和激勵生產者主動控制污染。環(huán)境改善類補貼，如退耕還林補貼，我國已經實施多年，取得了卓越成效。但污染削減類補貼我國僅采用了“土壤有機質提升補貼”、“測土配方施肥補貼”和“沼氣池補貼”。

1、土壤有機質提升補貼。根據財政部、農業(yè)部《2012年土壤有機質提升補貼項目實施指導意見》，土壤有機質提升補貼分為三種：秸稈還田補貼、地力培肥補貼和綠肥種植補貼，但這三類補貼并未全面實施。秸稈還田不僅可以減少焚燒帶來的污染，還可以增強土地有機質。但農戶并未因秸稈還田減少化肥的使用，原因在于：（1）土質和肥力改善是一長期過程；（2）秸稈還田本身不屬于增產增效的技術，其目的在于改善環(huán)境，減少污染；（3）長期耕種經驗和習慣的影響。除此之外，我們在調研中發(fā)現，秸稈還田補貼只是發(fā)放腐熟劑等物資，農戶卻因還田而需要增加機耕成本，因此他們積極性并不高。我們認為，秸稈還田技術的推廣必須給農戶足夠的經濟激勵，至少要能夠彌補其采用該技術而額外增加的成本和減少化肥施用造成的產量損失。如果秸稈還田補貼能以環(huán)保和農業(yè)部門的驗收數據為準直接通過“一卡通”或“一折通”發(fā)放到戶的話，農戶自然會擁護和推廣秸稈還田技術。地力培肥和綠肥種植補貼的完善也基本相同。

2、測土配方施肥項目。根據財政部、農業(yè)部《測土配方施肥試點補貼資金管理暫行辦法》，測土配方施肥補貼的對象主要是各地的土肥站等農技部門。研究表明，采用測土配方施肥技術能夠促進農民增收、節(jié)支和減少污染。但該技術要求更多的勞動投入，且配方肥價格比一般肥料略高，農戶一般不愿意采用。因此，有必要將補貼對象擴展至使用該技術的農戶，對其購買和使用配方肥進行補貼。

3、沼氣池建設補貼。畜禽養(yǎng)殖業(yè)產生的環(huán)境危害主要是畜禽糞便污染。這些污染物質隨地表徑流或貯糞池滲漏污染地表水和地下水或者造成對空氣的惡臭污染。建設沼氣池能夠對污染物質進行無害化處理，還能夠對沼氣、沼渣和沼液進行資源化利用以避免污染環(huán)境，具有極強的環(huán)境效益和經濟價值。盡管如此，調研和研究表明，由于沼氣池建造、維修成本較高，如果沒有財政補貼或補貼標準較低，則多數農戶不愿意建造沼氣池。

為防止我國農業(yè)立體污染態(tài)勢持續(xù)惡化，農業(yè)補貼立法中必須規(guī)定其他類型污染物削減補貼。主要有：1、低毒低殘留生物農藥補貼。2、農藥減量補貼。3、可降解農膜補貼等。

對農業(yè)補貼類型進行重構，減少現有補貼類型對農業(yè)環(huán)境的負面影響，激勵農業(yè)生產者采用有效環(huán)保技術，不僅僅是防治農業(yè)立體污染的需要，也為從質和量兩方面保障我國糧食安全所必須，亦有利于保障人民身體健康。除此之外，也將有助于應對外國綠色壁壘，擴大我國農產品出口，進而增加農民收入?？梢哉f，重構農業(yè)補貼類型在維持了農業(yè)的基礎功能外，又彰顯了農業(yè)的環(huán)境功能和社會功能。

三、農業(yè)立體污染防治與農業(yè)補貼立法的強化

（一）現行農業(yè)立法對農業(yè)立體污染的防治不力

我國現行農業(yè)立法中存在不少有關農業(yè)污染防治的規(guī)定，主要包括：

1、《農業(yè)法》。2012年12月28日修訂的我國《農業(yè)法》有專章規(guī)定“農業(yè)資源和農業(yè)環(huán)境保護”，其中第58條規(guī)定，農民和農業(yè)生產經營組織應當合理使用化肥、農藥、農用薄膜……防止農用地的污染、破壞和地力衰退。第65條規(guī)定，各級農業(yè)行政主管部門應當引導農民和農業(yè)生產經營組織使用高效低毒低殘留農藥、獸藥；秸稈及其他剩余物質應當妥善處理，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。從事畜禽等動物規(guī)模養(yǎng)殖的單位和個人應當對糞便、廢水及其他廢棄物進行無害化處理或者綜合利用，從事水產養(yǎng)殖的單位和個人應當合理投餌、施肥、使用藥物，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

2、《環(huán)境保護法》?！董h(huán)境保護法》第20條只有1款，要求各級政府應當加強對農業(yè)環(huán)境的保護。十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議的《環(huán)境保護法修正案（草案）》在第20條中增加了兩款。其中增加的第1款要求加強農業(yè)生產環(huán)境保護監(jiān)管，指導農業(yè)生產者科學種植和養(yǎng)殖，合理施用肥料、農藥及處置農業(yè)廢棄物等，防止農業(yè)源污染環(huán)境。第2款則明確規(guī)定要通過財政預算支持農村環(huán)境治理。

此外，法律層面上的《農產品質量安全法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第、《清潔生產促進法》和《水污染防治法》也做了相應規(guī)定。而行政法規(guī)和部門規(guī)章方面，也存在一些類似的規(guī)定。例如，國務院的《農藥管理條例》、《獸藥管理條例》和《飼料及飼料添加劑管理條例》等。

盡管立法有如此多的農業(yè)立體污染防治規(guī)定，但必須承認，現行農業(yè)立法對農業(yè)立體污染的防治僅能起到引導和宣示的作用，根本不可能落到實處。主要原因如下：首先，相關立法多使用“鼓勵”、“支持”等用語，卻沒有規(guī)定具體的配套措施；其次，立法中少有的一些要求政府或農業(yè)主管部門“應當”采取一定措施的規(guī)定也因缺乏考核和監(jiān)督機制，致使政府部門的責任處于真空狀態(tài)；再次，立法機關對農業(yè)立體污染的問題不重視；最后也是最重要的原因在于立法者沒有認識到在現階段農民收入普遍偏低的背景下，緩解農業(yè)立體污染的最直接的也是最有效的方式只能是給予農業(yè)生產者以污染削減補貼，抑或雖然有所認識，但囿于國家財政能力只能做此無奈之舉。

（二）防治農業(yè)立體污染必須強化農業(yè)補貼立法

國際經驗表明，詳盡的、完備的、目標合理明確、可操作性強的立法，是有效實施環(huán)境管理的基本前提。我國農業(yè)立體污染的防治在客觀上也需要強化農業(yè)補貼立法。一方面，實踐證明，現有的相關法律法規(guī)難以勝任防治農業(yè)立體污染的重任；另一方面，能夠緩解或防治農業(yè)立體污染的農業(yè)補貼制度多體現為黨和國家的政策，靈活性有余，穩(wěn)定性不足，缺乏剛性約束。這就使得相關農業(yè)補貼在具體執(zhí)行過程中會走樣，甚至異化。畢竟，農業(yè)立體污染防治的艱巨性、持續(xù)性決定了相關類型的農業(yè)補貼將長期存在，需要國家巨額財政支出，涉及多方利益，如不將其法律化，很難保證該制度的長期、有效運作。

1、修訂《農業(yè)法》。在該法第1條的立法目的和第3條“農業(yè)和農村經濟發(fā)展的基本目標”里面增加“保護農業(yè)環(huán)境”的字樣，以強調農業(yè)環(huán)境保護的重要性。修改第38條第3款，將現有的“國家為加快西部開發(fā)，增加對西部地區(qū)農業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的投入”改為“國家為加快西部開發(fā)，增加對西部地區(qū)農業(yè)發(fā)展的投入”。然后在該條增加一款作為第4款，規(guī)定“國家增加對農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的投入。”

2、制定《農業(yè)補貼條例》。農業(yè)補貼立法之所以我們認為要以條例而非法律的形式出現，主要基于兩個原因：其一，現行《農業(yè)法》第37條第2款規(guī)定，國家對農民實施收入支持政策，具體辦法由國務院制定。而農民收入直補正屬于對農民的收入支持政策。其二，我國立法的實踐表明，行政法規(guī)的制定與法律的制定相比，前者在立法程序上相對比較簡便，能夠盡快出臺。

3、《農業(yè)補貼條例》的立法建議

（1）立法目的。應將農業(yè)環(huán)境保護放在首位，其次是農民增收，再次才是農業(yè)增產。

（2）補貼類型，應包括前述的“農民收入直補”、“農機具購置補貼”、“污染削減類補貼”及其具體形式。除此之外，還應專門規(guī)定“農民環(huán)保意識培訓補貼”，以提高農民對于農業(yè)立體污染的認識，增強他們在農業(yè)生產過程中削減污染源的自覺性。

（3）補貼條件。農業(yè)補貼農民收入直補屬于綜合補貼，而綜合補貼只需要補貼對象得到補貼即已實現制度目標，因此，農民收入直補無須規(guī)定具體補貼條件，只要具有農業(yè)戶口即可獲得補貼。但農機具購置補貼和污染削減類補貼則屬于專項補貼，不僅要發(fā)放到目標農戶手中，還要發(fā)揮對農戶經濟行為的引導作用。因此，這兩項補貼必須規(guī)定嚴格的條件，以真正實現制度的目標。

以污染削減類補貼為例，《農業(yè)補貼條例》可以借鑒歐盟單一支付的交叉遵守制度（Cross compliance），詳細規(guī)定相應補貼的支付所需要滿足的條件，將相應指標予以量化，如農藥殘留必須低于一定數值，秸稈必須全量還田等。經過驗收之后完全符合要求的全額發(fā)放補貼，未達到指標要求的，按比例減扣，直至完全扣除。

具體實施過程中，可以通過污染削減項目合同的形式進行。對這類農業(yè)補貼的發(fā)放的基本程序應確定為：法定機關制定補貼發(fā)放執(zhí)行計劃和合同書樣本并公告———農業(yè)生產經營者依法申請補貼——法定機關審查、批準申請——法定機關與農業(yè)生產經營者訂立農業(yè)補貼合同——法定機關監(jiān)督農業(yè)生產者履行農業(yè)補貼合同。政府部門將有關污染削減的具體要求詳細規(guī)定在合同當中。合同的簽訂遵循自愿原則，即農民有權決定是否參加補貼項目。一旦合同訂立，則嚴格按合同條款執(zhí)行。

我們認為，在不給農民增加額外負擔的情況下，根據農民對污染削減項目合同的履行情況決定是否發(fā)放補貼，符合權利與義務相平衡的法律原則，能夠提高農民在生產活動中減少污染的積極性，終將有助于減輕我國農業(yè)立體污染狀況。

結語

我國農業(yè)立體污染的形勢十分嚴峻?，F行農業(yè)補貼制度不利于農業(yè)立體污染的防治，為此必須盡快完善農業(yè)補貼制度，并制定包含多種污染削減型補貼的農業(yè)補貼立法。但冰凍三尺非一日之寒，設立環(huán)境補貼，制定農業(yè)補貼立法只是有助于緩解農業(yè)立體污染，最終仍需通過系統(tǒng)性的、綜合性的防治戰(zhàn)略才能解決這一極其復雜的現實性問題。