中國古代永佃制度論析-法制法律論文

摘要：永佃制度萌芽于兩宋，在我國的古代是一種頗具特色的土地產權制度，它是在歷史的長河中面對人口急劇增長而在自然地選擇與對比中產生出來的相對來說更有優(yōu)勢的產物。由于它的的產權結構等因素，對地主與佃農的作業(yè)都起到了一定的激勵作用，所以，它是一種有益于社會的制度。本文從永佃制度的概念、結構、經濟效應入手分析，引出了永佃制的本質優(yōu)勢，并對目前我國現行的土地所有權制度進行分析，指出了現行制度下所存在的缺陷與種種弊端，提出了土地產權制度應該進一步的優(yōu)化，進一步的改革，并引出“國有永佃制”的概念。本文還針對“國有永佃制”的設計實施方案進行了思考，并就可能伴隨產生的問題，提出了一些相應的實施策略。

關鍵詞：永佃制 中國古代 土地產權 國有永佃制

我國古代的永佃制是由兩個或者三個土地所有權主體，進行共同所有土地的一種復合土地產權制度。既不是歸于地主單獨所有土地，也不是單獨由農民所有土地。這種制度的興起，打破了一直以來由地主壟斷土地的封建制度格局，使封建土地的緊張關系得到了緩解，也使農民的經濟地位與經濟價值得到了提高，激勵了勞作。永佃制的盛行，是人們在長期的歷史經濟環(huán)境變革中，為了適應其變化而應運而生的，它是人們針對人口數量的激增與在土地比例上的變化而產生的一種合理的反應。因此，要深刻的理解國家法和民間法之間的關系、中國古代民事法律的發(fā)展，就必須系統化的研究永佃制度，這對于研究國內當前土地產權制度的改革也具有重要的啟示。

1.永佃制度概述

1.1什么是永佃制

永佃制無論是在西方或是在我國都擁有著悠久的歷史。在我國，永佃制[1]起源于宋朝（另外一種說法是在唐朝），明清時期得到迅速的發(fā)展?！暗琛逼湓⒁鉃椤白夥N土地”，永佃，可理解為永遠的租種國家或他人的土地，永佃制即租佃人有權利永久性的耕種國家或他人土地的制度，永佃權即佃戶耕種土地的權利。

1.2永佃制度在中國古代的產生與發(fā)展

中華民族文明的發(fā)源是以黃河流域為中心農業(yè)文明發(fā)展為端口的。在我國西周以前的社會，農業(yè)土地權利制度具有排他性公有產權的特征，農民由于是通過了配發(fā)土地的方式取得了公田，并取得了耕種國家土地的權利，因此應該履行繳納賦稅的義務。由此可見，我國永佃制最早的形成基礎是公有地權制。到了秦朝時期，商鞅變法中明確表示出“廢井田，開阡陌”，首次以法律的形式承認土地權利私有制，這樣，除開自耕農，租佃制就成為最基本的農業(yè)經營方式，同時也是土地主獲取產地收益的基本途徑。這種經濟體制一直延續(xù)到至今。隨著租佃制的不斷發(fā)展與完善，產生出了一個新的形式與階段即永佃制，我們也可以說在定額地租與長期地租的基礎上發(fā)展出了永佃制。在民國時期，從民國初年全國性的民商事調查中得知，無論持何種態(tài)度，各地區(qū)都有土地“一田二主”的相關記載，永佃制持續(xù)發(fā)展。到了解放以后，作為一種經營方式與地權制度的租佃制被完全取消了。隨著土地改革的實現，農業(yè)的合作化模式轉向為土地集體所有制與經營制，特別是由于政社合一化的公社體制的建立，不僅將土地所有權與使用權進行了統一，而且政府、官員也掌控了大部分土地的經營決策權。這樣，農民作業(yè)的激勵機制、勞動監(jiān)督機制也就無法建立，造成了整個農業(yè)生產力的下降。在后來的改革開放中，國家土改方面實施了聯產承包責任制，恢復了兩權分離體制，促進農業(yè)生產。這種聯產責任承包制度實際上就是一種“新永佃制”。

1.3永佃成因分析

就永佃制度產生原因，經濟學家、歷史學家、法學家可謂眾說紛紜。其實，關于永佃制的產生，應該結合中國當時的政治、經濟、文化與法律等大的背景下[2]，并從政府、地主與佃農這三方的行為方式來進行分析。作者認為，永佃完全是在中國當時高度集權的政治、高速發(fā)展的商品經濟、宗法統治下的文化與日益加重的人口負擔等共同交織、相互作用下所習慣內生的結果，并自發(fā)的生長起來的一種體制。

1.3.1背景與成因

首先，高壓、局限性的封建皇權統治與農地產權制度的不合理；其次，農耕在技術方面的提高與商品經濟的迅猛發(fā)展。第三，人地不合理的配置導致的壓力。第四，永佃的形成也受到了傳統文化的影響。最后，某些情況下，政治動蕩也是促成永佃規(guī)模性發(fā)展的因素。

1.3.2永佃形成的博弈過程

地主、佃戶及官府共同作用下形成了永佃制。

圍繞著土地權利與義務，地主與佃戶之間持續(xù)的進行博弈，除了外因影響著雙方博弈策略的選擇外，作為第三方官府的態(tài)度也起著影響的作用?？梢哉f，各種力量之間相互的博弈產生出了均衡的結果，即永佃制度的生成。博弈的具體過程是指，地主與佃戶在簽訂租約過程中的博弈，若在事后需改變租約中部分的約定，包括討價還價、重新簽訂新合約、訴諸于官府甚至以暴力的方式解決等進行的博弈行為。在整個博弈過程當中，契約雙方的關系既是對立又是合作的，其雙方地位保持平等的。經理論分析與實踐經驗證明，這種合作的關系可以起到分工專業(yè)化的成效，增加土地的總產，契約雙方都可得到帕累托改善。但誰所有增加出的產量利益，爭奪的焦點問題由此產生了，這也成為了博弈核心內容，同時利益分配問題也是產生契約雙方對立關系的重要因素。博弈在結果上，除了需要重新分配土地利益外，還往往會重新調整土地權利，這樣一來，重新調整土地權利勢必又會使土地的總產出增加。地主與佃戶是契約博弈的主體，但在利益分配方面的博弈無果時，通常就會訴諸于第三方即官府，官府就在這個層面上與博弈產生了聯系，同時博弈的過程也更加復雜化。

2.制度結構與經濟功能

2.1結構與效應

在永佃制度下，土地所有權與租金收益權被地主所享有，地主不得增租奪佃；而佃農則享有長期的土地使用權，前提條件是不拖欠地租[3]。這樣，兩個獨立的主體就分別具有所有權和使用權。在永佃制確立初期，通常情況下永佃權是不允許轉讓的，伴隨著永佃制逐步深入的發(fā)展，佃農開始私下轉讓永佃權，而且這個情況日益普遍，這種情況在后來被地主當成一種慣例而默認接受。因此，佃農在土地上權利大大增加了，已經擴展到了擁有處置土地的權利，甚至還獲取了對土地部分的所有權，“一田二主”局面逐漸形成了。同樣的情況，若一地主以收獲田租為目的，將在原地主處購買的永佃權轉租于佃農，這樣，就會形成“一田三主”的結構形態(tài)。

永佃制度的發(fā)展標志著封建土地產權關系的松解，也瓦解了舊封建制度下的傳統土地所有制度。土地的產權被分為所有權與使用權兩層，此兩層產權之間相互獨立，可以進行各自的自由買賣、繼承、抵押等支配，其所有人的這樣支配土地，對方是無權進行阻攔、干涉的。這種新型土地產權制度的作用下，地主與佃農之間的關系已由之前的地主租借土地于佃農耕種的租佃關系，過渡為平等的、獨立經營的經濟契約關系。同時，永佃制對地主與佃農產生了傳統租佃制度無法比擬的經濟效應。佃農實際上擁有了清晰且有保障的土地產權，佃農的積極性得到了一定程度上的激勵，并刺激其在土地方面長期的投資與精耕細作，提高土地生產效率。

2.2經濟功能

首先，能夠使農田產權分配平均化；其次，因田皮在市場交易方面更靈活，手續(xù)更簡便，佃農較之于地主更易進行農田的整合，這是永佃制兩個重要的經濟功能。

2.2.1均衡分配

永佃戶已改無產農戶而轉為田產主人，可將其自由買賣、隨時出售，換取現金或者遺贈等方式的支配。這樣，在田皮市場上，農村的土地可以重新分配。值得一提的是，田皮占有者大部分是出于自行耕種為目的的中下農戶，只有數量極少的田皮才會落入到以兼并為目的的人手中，因此土地分配的集中程度就降低了，分配的狀況趨向于平均。

表1   長洲縣璧字圩及廣宇圩的永佃田地權分配

2.2.2整合農田

由于在宋代之前的土地經過了幾百年自由買賣，到清代時，土地已變?yōu)榱闼榈男√飰K，這造成了農田配置的不合理，應將零碎田地整合化。多數田皮購買者的目的都是自己耕種，故更感到農田整合的重要性。在田皮的購買上，有著很多有利于自由買賣的因素：價格浮動大，市場活躍，購買者選擇性大；較之于普通田地，交易手續(xù)便利，且無納稅手續(xù)；售出的田皮在12年之內不得贖回，保有穩(wěn)定性高。總之，田皮的買賣簡單便捷，這為佃戶整合農田的效果奠定了良好的基礎。

表2   廣宇圩永佃戶購入之田皮數量

3.永佃制度本質優(yōu)勢

3.1權能完整

在我國頒布的《土地承包法》中，雖然規(guī)定了承包農戶對承包土地享有使用、流轉及收益等重要的權利，但承包農戶卻只具有對承包經營土體的部分處置權，另外，沒有任何明確的法律規(guī)定其合法繼承人，享有農地繼承權。還有，在承包經營權利抵押的問題方面，《擔保法》中明文規(guī)定，不允許農民將土地承包經營權進行抵押，質押，而在新《物權法》中，對于這項也沒有明確指出農民可以抵押農地承包經營權，其采取的是擱置態(tài)度。抵押權利的缺失，導致農民對于借貸投資農地方面的資金受到了限制，無法從銀行獲得貸款，土地的生產率降低。而在永佃制中，土地的權利被分割為所有權與使用權，雙重權利彼此獨立存在，互不干涉，這樣的話，永佃權人在此物權的性質下享有完整的占有、收益與處置權。

3.2權能穩(wěn)定

從法權的屬性上來看，具有物權性質的永佃權較之債權性質的土地承包經營權，更具有穩(wěn)定性的特點[4]。在土地承包經營權的合同形式約定下，合同約定或者行政文件規(guī)定了雙方當事人權利與義務，合同到期后經談判、協商，承包經營權可以再續(xù)，這說明承包經營的本質上為一種合同或者契約的關系，這種在發(fā)包與承包雙方之間產生的關系，對于對抗第三人無效力。因此，這是屬于帶有債權性質的土地承包經營權。在2003年施行的《農村土地承包法》中，明確指出發(fā)包方在承包期限內，禁止以承包經營合同的形式篡改法定的內容，不允許以法定事由以外的任何理由調整承包土地，同時強制性規(guī)定承包土地的調整緣由與程序。這些規(guī)定仍然未明確表示承包經營權的物權性質，僅僅在一定的程度上對其物權性進行了肯定。而在雙重權即所有權、使用權獨立的永佃制度下，具有永佃權的農戶可以將田面進行任意流轉，而田底所有方無權進行干涉。因此，具有私產性質的永佃權，作為有益的物權明顯帶有更強抗拒第三方侵犯的法律意義。

3.3主體明晰

在土地承包經營制中，集體與農民是權利的主體。國內很多法律明文規(guī)定，農村土地是集體所有制，土地歸集體所有。而對于“集體”的概念則含糊不清，法律用詞則各不一致。如，《憲法》中籠統的界定為集體所有；而在《民法通則》中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村為集體；《農村土地繼承法》、《土地管理法》等法律中，又指出集體即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內農業(yè)經濟組織。這種政出多門、含糊不清的法文規(guī)定，其界定不清晰必然造成各概念下的“集體”權利的主體發(fā)生歸屬、利益的沖突，農民的權益也無法得到保障。而在永佃制中就不存在此類問題，權利的主體明確規(guī)定就是農地所有者與租佃人，概念清晰、不模糊。

4.制度缺陷分析

目前，以家庭聯產為主的承包責任制是我國農村土地制度。雖然曾經在這種制度下產生出了突出的收益，但伴隨著國民經濟的發(fā)展與市場經濟在體制方面的創(chuàng)新、改革以及當前農村經濟的飛速發(fā)展，其缺陷與不足日益顯現，下面本文就這幾個問題進行闡述。

4.1權利主體不清晰

我國在農村土地的所有權主體歸屬上不清晰，既體現在不同法律制度規(guī)定的不統一與法律規(guī)定的模糊，也體現在實踐中所出現的重疊與多樣性。如《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等，雖然規(guī)定了農村土地所有權主體是集體，但沒有將“集體”的概念進行統一，概念模糊，容易混淆，也沒有明確主體邊界。

在現實中，“農民集體”的概念顯得不具體，很抽象，是無法律人格意義的集合。由于具體的農民個體被抽象的“農民集體”所取代，從而導致農民個體在實踐中，無法從真正意義上實現行使自己土地的權利。縱觀目前國內農村的現實情況，隨著政社合一體制的瓦解，大量地方農民的集體經濟組織名存實亡甚至已經解體，然而作為國家機關的鄉(xiāng)政府，是不可能成為集體土地的擁有者。同樣的，作為村民自我服務、自我教育及自我管理的村民委員會，是群眾性的自治組織，不在集體經濟組織的范疇，也不能代表集體土地所有權的歸屬者。所以，農民集體所有中的“集體”，并沒有在法律規(guī)定下找到一個實際行使的主體，這個主體實際上卻處于一個無人所有的狀態(tài)。然而，此時的鄉(xiāng)政府，卻可以集體所有權主體的名義，支配、使用土地，侵蝕農民的土地，損壞農民合法的土體財產權利，成為農村集體所有制度下實際的支配者與最大受益方。

4.2所有權不完整

集體所有制是國家宏觀控制，并由集體承擔控制結果的農村社會主義制度。這種特殊的制度，在安排上出現明顯的缺陷，造成集體所有產權嚴重殘缺、不完整。

4.2.1使用權殘缺

根據《土地管理法》中第六十三條的規(guī)定，明確指出不得將農民集體所有土地進行任意的轉讓、出讓或用于非農建設的租賃。這樣的法文規(guī)定嚴格的限制了農用土地只能進行農用作業(yè)，不能夠進行非農使用，導致集體所有土地在使用權上受到了嚴格的局限。

4.2.2收益權不完整

根據《土地管理法》的相關規(guī)定，國家有權依法對集體所有土地在滿足公共利益的需求下實行征用。但是，國家在征用后的補償方面，并不是按照市場的交換價值進行賠付的，而是按被征用土地原用途給予適當補償，這樣以來，國家就可以憑借權力，從農民手上低階獲取土地使用權后高價轉出，由此賺的巨額的差價。因此，各地政府從農民手上“圈地”的現象頻頻發(fā)生。農民的收益無法得到保障。

4.2.3處分權不完整

法律規(guī)定集體所有的土地唯有經過政府征用或征收后才能夠出讓、轉讓，集體、個人不得擅自交易、抵押、轉讓農地。因此，農地一級市場實際上被國家壟斷，集體土地所有者在實際中缺失對土地的處分權。

4.3土地承包權不完整

4.3.1無明確土地承包權

若單從表面上來判斷，農民集體擁有農地所有權，農戶家庭擁有承包經營權，但是農民必須簽訂承包合同，并需經雙方約定后才可取的土地承包經營權，這樣致使土地承包經營權具有不確定性。因此，常會出現各級地方政府憑借其公權，非法轉讓、無償收回、肆意出租農民承包的土地、干涉農民承包經營權等的不良現象。

4.3.2土地承包權波動性大

無論是任何社、區(qū)的農民，都可憑借其集體成員特有身份享有土地承包經營權，且社、區(qū)土地應該隨人口變化而進行相應階段性的調整。國家自實行家庭聯產承包后，65.2%的村莊與農戶進行了土地調整，農民承包土地平均被調整3.01次。因此出現了一些矛盾的現象，大部分地方被迫在有限土地條件下，隨人口的變化而重新分配與調整土地，而中央卻一直在講三十年不變承包期限。這種周期性的調整導致農民在對土地經營的預期方面無法長期、穩(wěn)定規(guī)劃，阻礙農民的長期投資，無法有效避免掠奪式經營土地的局面出現。

4.4權責混亂

目前，國內的農村土地產權權責很混亂。首先，作為農地所有者的“集體”，缺乏對土地在使用上有效的管理與監(jiān)督形式。另外，法律上也沒有明確規(guī)定土地承包者所具有的權利和應盡的義務。鄉(xiāng)、村級干部很有可能憑借其公權，在缺乏明確規(guī)定土地所有與承包經營的內容與界限等情況下，侵蝕、損壞農民的承包經營權。

5.設計實行國有永佃制度的思考

目前，作者對國內農村土地產權制度，在理論與實踐中進行進一步的分析，認為國有永佃制是中國土地產權制度改革的合理方向。在集體承包經營制中所出現的諸多缺陷中，如權利主體的缺乏、使用權殘缺、經營權殘缺等所構成的集體，實際上僅是一個虛置的主體，只有將產權的主體進行剝離，減少農地制變革中出現的利益沖突，建立完善農地國有永佃制，才能保障農民的切身利益，推進農村土地使用效率，提高土地生產率，促進經濟的發(fā)展。

5.1國有永佃制概述

國家與農民是國有永佃制的權利主體，國家擁有農地所有權，農地永佃權歸農民。將具有物權性質的兩者進行物權化的保護，雙方互不干涉、獨立存在。農民行使永佃權，政府、集體不得干預，不得在不屬于法定義務的范疇設定其他義務。建立起非單純的雙重土地產權制度，既不是完全化的公有，也非完全化的私有，它既肯定國家土地公有性，又承認了農民永佃的私有性。

5.2設計實行方案思考

5.2.1農地用途與使用期限

永佃權客體是包括耕地、草地、林地等一切的農用土地。其客體必須行使農業(yè)用途，不得擅自將其更改為非農業(yè)用途。關于永佃制中農地租佃的期限方面，為了激勵農民的生產，可將其設定為長期或無限期。過短的農地使用期，會給農民心理帶來使用土地的不穩(wěn)定感，造成安全感降低，使農民在農地生產與財產積累方面的積極性下降，抑制其農作的沖勁，導致短期行為的產生。

5.2.2永佃權的取得與轉移

對于已經具有土地承包經營權，并超過一定年限的農戶，國家可以賦予其永佃權，并予以公示。在相關的管理上，實施無論人口如何變化土地都固定不變的分配政策。相關部門應予以對土地信息進行登記，并將地權信息進行公之于眾，實行物權保護。登記時，應明確主體的各項權利與義務，登記過后，即可以對抗來自其他主體的所有非法干預。若是需要受到法律的保護，那么通過繼承方式獲得的永佃權就必須要進行重新登記。永佃權的優(yōu)勢，是使農民取得了完整的所有權，收益與處分權。若經流轉手續(xù)所取得的永佃權，農民不得私自將農地的用途改為非農用，并還應承擔保護耕地義務。

5.2.3永佃權的滅失

滅失農民永佃權的情況可以是如下幾點。一是農民轉農村戶口為城市戶口或棄耕年限超過規(guī)定期限時，永佃權將自動喪失，國家收回土地使用權；二是若永佃權持有人將土地農業(yè)用途擅自進行變更或者有違反相關土地使用的其他規(guī)定時，永佃權滅失；最后，國家依法征地以滿足公益事業(yè)的需要時，永佃權滅失。

5.3實施策略

5.3.1構建二級永佃交易市場

隨著永佃制的實施，滿足了在民間原本就存在的土地流轉需要，掀起了洶涌的農地流轉的浪潮[5]。作者建議可以構建一個二級永佃權的市場，在此市場下，各經濟主體可以進行自由的買賣、租賃等交易，推進著土地的合理配置，資源有效的利用。國家可對進入二級永佃權市場的初始永佃權，征收適當的交易財產稅，同時，國家也可酌情考慮征收適當的二級永佃權市場交易流轉稅。對于促進土地的流轉交易行為，國家應鼓勵其農地規(guī)模化經營，并給與其適當的稅收優(yōu)惠政策。同時，為了保障經濟主體的合法權益，規(guī)范二級永佃權交易市場，促進交易市場的良性發(fā)展，政府應盡快出臺相應的法律法規(guī)進行管理約束。

5.3.2完善保障制度

農民均可能出讓其所擁有的永佃權以滿足不同的需求。作者建議，農民只有將農村戶口強制性的變更為城鎮(zhèn)戶口后，才能進行永佃權的交易。將農民的社會保障賬戶納入到城市社會保障體系中，并將其永佃權轉讓費按照一定比例的金額強制性的注入到社保賬戶中去，用以購買該年齡最低層次的社會保險，并在今后逐年進行扣除相應的社會保險金，否則其產權轉讓登記手續(xù)將不予受理。當然，農民也可自行選擇購買社會保險的金額高低、層次水平，并在扣除完社保賬戶資金后持續(xù)的進行繳納保險金。

5.3.3保障農村新生人口永佃權

由于永佃權具有物權的性質，所以農村新生兒一出生就喪失了土地永佃權，所以應該考慮設計出一套制度以保障農村新生兒農地永佃權的持有。選擇耕種土地成年人口，可到二級永佃市場進行永佃權的交易，國家可從專項資金中抽出相當于一個成年人在二級永佃權市場購買到適合其耕種土地數量的資金予以補貼，當然這個可以因地制宜，根據不同的地區(qū)制定出適宜的地區(qū)規(guī)則。政府也可對選擇變更為城市戶口的新生人口進行在社會保險上一定年限的資金補助。補貼的專項資金除開永佃權交易中的流轉稅，還應包括國家給與的適當財政支持。

6.結束語

永佃制度是在租佃制度下長期發(fā)展所形成的產物。這種制度是一種有益于社會的土地產權制度，它的優(yōu)點在于既能滿足地主獲得穩(wěn)定租金收入，減少了交易的成本，又利于佃農長期穩(wěn)定的投資與精耕細作其具有永佃權的土地，增加了土地的總產量。永佃制，雖然是封建社會制度下的產物，但深度分析其產權結構、經濟效應與經濟功能，相對于目前我國現有的土地產權制度的種種缺陷來說，具有制度上本質的優(yōu)勢，其產權結構與演化路徑對我國現階段農村土地產權制度的發(fā)展與改革具有重要的啟示。所以，建立科學、合理的“國有永佃制”，對于在現代的農地產權制度下，進行有效的利用土地資源、促進我國農村經濟可持續(xù)發(fā)展，有非常深遠的意義。

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學校要求3月31日前交齊所有材料。時間比較緊，請加緊修改。  2012.03.15