人本行政權(quán)之中國道路論

周教授的行政法定原則包含了職權(quán)法定原則、法律優(yōu)先與法律保留原則三項子原則，因而，人本行政權(quán)的實現(xiàn)也就相應地貫穿于這三項子原則之中。其中，職權(quán)法定原則，指“任何行政權(quán)力的來源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無效，要受到法律追究,承擔法律責任?！贝嗽瓌t指明了行政權(quán)的人本化之路在于：首先，行政權(quán)的取得和存在必須有法律依據(jù)，即行政權(quán)必須來源于民意。其次，行政權(quán)的運行必須依據(jù)法定的權(quán)限和法定的程序，即行政主體必須依民意行使職權(quán)。再次，行政主體一旦越權(quán)，必遭追究并承擔相應的法律責任，這是對民意的尊重與保障。就法律優(yōu)先與法律保留原則而言，前者指國家立法機關(guān)所指定的法律應當高于行政立法的效力，因而必須以法律指導行政立法，當行政立法所制定的行政法規(guī)及規(guī)章與法律抵觸時無效。后者指為了維護國家法律秩序，如果某些事項應當專屬于立法機關(guān)制定法律去規(guī)范，則行政機關(guān)不得以行政立法的形式而代為規(guī)定。顯然，它們是行政職權(quán)法定原則的必然延伸，也是人本行政權(quán)的必然要求。因為在當代社會，行政立法權(quán)愈來愈呈膨脹之勢，以至于傳統(tǒng)的權(quán)力法定原則處于風雨飄搖之狀，對此，我們必須予以警醒，因為如果行政立法在實質(zhì)上賦予了行政主體的行政權(quán)，從而使民意代表機關(guān)的法律成為一種擺設(shè)，那么所謂的權(quán)力法定便蛻變?yōu)闄?quán)力權(quán)定,從而使行政(立法)權(quán)大行其道。這顯然有違反甚至侵犯民意的危險，而法律優(yōu)先與法律保留原則能有效地防范行政權(quán)的異化，從而保護民眾之權(quán)益。因為前者“法律在最高的終極意義上具有規(guī)制和裁決行政立法行為的力量，是行政立法行為的最終導向和唯一準繩”；后者規(guī)約了“行政機關(guān)非經(jīng)授權(quán)不得自行創(chuàng)制規(guī)則，保障了法律規(guī)范位階的有序性，防止了行政立法權(quán)的自我膨脹。”
二、行政均衡：實現(xiàn)人本行政權(quán)的實體性原則
現(xiàn)代行政國時代的到來，行政已從機械行政或消極行政走向能動行政或積極行政，相應地，法治行政也已從形式主義法治行政走向?qū)嵸|(zhì)主義法治行政?？梢哉f，現(xiàn)代行政主要表現(xiàn)為裁量行政，因此，行政法定原則，即僅僅強調(diào)“依法律行政”的傳統(tǒng)的形式主義法治已無法充分保障行政相對人的權(quán)益。然而，我們既要強調(diào)對裁量權(quán)的必需性，也應當警醒裁量權(quán)的危險性，因為“所有的自由裁量權(quán)都可能被濫用，這仍是個至理名言。”譬如，過度的或不必要的裁量權(quán)則構(gòu)成對個案正義的一種潛在的威脅或直接的危害。因而，為了使行政權(quán)真正體現(xiàn)法的實質(zhì)正義，實現(xiàn)以人權(quán)為本，還必須通過實質(zhì)法治規(guī)則加以約束，而周教授所提出的行政均衡原則正合乎此意。此原則的內(nèi)涵，是指行政主體為了實現(xiàn)某種行政行為的實體內(nèi)容的均衡合理，體現(xiàn)法的實質(zhì)正義，在選擇作出何種內(nèi)容的行政行為時得全面權(quán)衡各種利益關(guān)系，以作出最佳的選擇判斷；其外延涵蓋平等對待、禁止過度和信賴保護三項子原則。顯然，此原則乃實現(xiàn)人本行政權(quán)的實體性原則。
關(guān)于平等對待原則，周教授認為，此原則是指“行政主體針對多個相對人實施行政行為時應遵循的規(guī)則，具體包括同等對待、區(qū)別對待和比例對待三種情形?！睙o疑，此原則能有效促使行政主體對行政相對人的實體上的平等對待權(quán)的保障。其中，同等對待、區(qū)別對待和比例對待三種具體的情形是對行政相對人實體上的平等對待權(quán)的保障進一步深化。這三種情形其實可歸結(jié)于兩種情形，即同樣情況同等對待與不同情況不同對待，區(qū)別對待規(guī)則和比例對待規(guī)則可統(tǒng)稱為不同情況不同對待。同樣情況同等對待要求行政主體在面對條件相同或處境相似的行政相對人時所作出的行政決定應當導致相同，不應有歧視。正如羅爾斯所言，在整個社會中，不僅相同的教育和成就前景必須與每個具有相似動機和稟賦的人相吻合，而且不同的社會出身不應當影響具有有同樣能力和志向的人的期望。不同情況不同對待是平等對待行政相對人的特殊形式，而且是愈加彰顯人本關(guān)懷的形式，因為在當代市場經(jīng)濟條件下，資源的稀缺,產(chǎn)權(quán)的界定，以及競爭的激烈與嚴酷，使得社會必然產(chǎn)生財富的集中與貧富分化，于是，為了維持社會的平衡與正義，保障弱勢群體的生存與人格尊嚴，行政權(quán)在集合、維護及分配公共利益時必須堅持不同情況不同對待的原則。此原則反映了一種對最少受惠者的偏愛，一種想通過某種補償或再分配使一個社會的所有成員都處于一種平等地位的愿望。
至于禁止過度與信賴保護原則，周教授認為，禁止過度原則，指要求行政主體應當妥善權(quán)衡公共利益與個人利益，以作出最佳的選擇判斷，即“選擇一種既為實現(xiàn)公共利益所絕對必要，也為對相對人利益限制或損害最少的手段，具體包括必要性原則和狹義的合比例性原則?！憋@然，此原則能有效促使行政主體對行政相對人的適當對待權(quán)的保障。信賴保護原則乃誠信原則在行政法中的運用，倘若缺失誠信，則民主憲政將無法正常運行，故誠信既是一切行政權(quán)之準則，也是其限界。信賴保護原則通過對信賴利益與公共利益的權(quán)衡與取舍的規(guī)范，能有效促使行政主體對行政相對人的信賴保護權(quán)的保障。
三、行政正當：實現(xiàn)人本行政權(quán)的程序性原則
在周教授看來，行政正當原則，指政權(quán)力的運行應當符合最低限度的程序公正標準，具體包含避免偏私、行政參與和行政公開三項子原則，其歷史淵源可追溯至英國的自然公正原則及美國的正當法律程序原則，“直接體現(xiàn)了現(xiàn)代法治國家對行政權(quán)力公正行使的最低限度、也是最基本的要求，從根本上承載了現(xiàn)代行政程序的基本價值追求——程序正義。”顯然，此原則乃實現(xiàn)人本行政權(quán)的程序性原則。前面我們所談及的行政法定原則與行政均衡原則都是促使行政權(quán)人本化的必然選擇，但絕非充分選擇，因為法的形式正義和法的實體正義的實現(xiàn)還最終依賴于法的程序正義的實現(xiàn)，相應地，行政法定原則與行政均衡原則還須行政正當原則保駕護航，才能發(fā)揮應有之價值。行政主體只有遵循正當程序依“法律”行政，只有遵循正當程序均衡各類利益，才能真正鑄成人本行政之魂。故而周教授所提出的以避免偏私、行政參與和行政公開為內(nèi)容的行政正當原則彰顯了對行政相對人的終極關(guān)懷，對于人本行政權(quán)的實現(xiàn)不可或缺。
關(guān)于避免偏私原則，周教授認為，作為程序中立性這一最低限度的程序，它是指行政主體在行政程序過程中為了免受各種利益或偏私的影響，應在參與者各方間保持一種超然和不偏不倚的態(tài)度和地位。上述我們講到的平等對待原則，是要求行政主體已經(jīng)作出的實體決定要體現(xiàn)各方利益關(guān)系的均衡和平等，以保障行政相對人實體上的平等對待權(quán)；而避免偏私原則則是要求行政主體作出決定的過程中應當確保各方參與者受到平等對待，以實現(xiàn)程序正義。不難看出，此原則旨在促使行政主體對行政相對人程序上的平等對待權(quán)的保障，能有效防范行政權(quán)的異化，從而實現(xiàn)行政權(quán)的人本化。就行政參與和行政公開原則而言，前者作為公民直接參與行政權(quán)的運作過程，是直接民主制的重要體現(xiàn)，能有效規(guī)范行政主體保障行政相對人的行政參與權(quán)。由于行政相對人對行政的參與，促使行政主體的意志與行政相對人的意志得以相互溝通和交流以致融化“從而使行政法關(guān)系真正具有雙方性，使相對人真正成為行政法關(guān)系的主體?！焙笳咭笮姓黧w在行使行政權(quán)時，不僅應公開權(quán)力運行的依據(jù)、過程，而且應公開最終的權(quán)力運行的結(jié)果，顯然，此原則能有效促使行政主體保障行政相對人的知情權(quán)，防止行政腐敗，達到建設(shè)一個開放的、人本的政府的功效，因為“陽光是最好的防腐劑，一切見不得人的事情都是在陰暗角落里干出來的?！?/p>