中國公共服務(wù)逆向民營化研究

政府的立足之本是誠信。十堰市公交民營化后，政府沒有信守承諾，如政府承諾對原單位公交車承包金減免、社會(huì)公益性線路虧損等都沒有兌現(xiàn)。政府承諾未兌現(xiàn)是導(dǎo)致公司第三年開始虧損的一個(gè)因素。再者，政府因第四次停運(yùn)事件，當(dāng)即就決定將公交經(jīng)營權(quán)收回國有。這樣“朝令夕改”的舉動(dòng)，嚴(yán)重?fù)p害了政府的誠信度和公信力。
一、美國逆向民營化現(xiàn)狀及原因分析
逆向民營化的興起與研究源于美國。由國際市縣管理協(xié)會(huì)（ICMA）對美國的民營化改革的調(diào)查研究引發(fā)學(xué)者對逆向民營化的關(guān)注，開啟了逆向民營化的研究之旅。美國逆向民營化成為各國研究逆向民營化的參照物，因此我們在研究中國的逆向民營化問題時(shí)，有必要借鑒美國逆向民營化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
（一）美國逆向民營化的現(xiàn)狀概述
美國是開始民營化改革最早的國家之一，公共服務(wù)民營化程度非常高，其民營化項(xiàng)目比例最高時(shí)達(dá)到34%。但最近十幾年美國逆向承包呈上升趨勢。如將1992-2002這十年分為1992-1997年與1997-2002年兩個(gè)時(shí)間段比較，發(fā)現(xiàn)穩(wěn)定外包（27%，27%）和穩(wěn)定公共生產(chǎn)（44%，43%）占總服務(wù)提供比例基本持平，新外包和倒外包卻產(chǎn)生了戲劇性變化：1992-1997年，倒合同外包的比例為11%，新外包的比例為18%；而1997-2002年，倒合同外包的比例上升為18%，而新外包比例則下降為12%，倒合同外包迅速超過新外包的近一倍。表明逆向民營化已經(jīng)成為美國民營化發(fā)展的一種新取向。
（二）美國逆向民營化的原因分析
針對出現(xiàn)的逆向民營化趨勢，美國國際市縣管理協(xié)會(huì)(ICMA)2002年和2007年的調(diào)查充分分析了其產(chǎn)生的具體原因，如下表所示：
資料來源:InternationalCity/CountyManagementAssociation,ProfileofAlternativeServiceDeliveryApproaches,SurveyData,2002,2007.
結(jié)合表可知，合同外包失敗的四大原因分別是：對合同外包的服務(wù)質(zhì)量不滿意；外包沒能帶來明顯的費(fèi)用節(jié)省；合同外包存在合同監(jiān)督問題；合同規(guī)范難題。
（三）美國逆向民營化原因與中國逆向民營化原因比較分析
通過上述介紹，不難發(fā)現(xiàn)，美國與中國（十堰市）的逆向民營化出現(xiàn)原因有異同點(diǎn)。美國主因是質(zhì)量、效率、監(jiān)督、合同規(guī)范等；而我國主因?yàn)榉?、監(jiān)管、合同規(guī)范、質(zhì)量。由于美國與我國逆向民營化的主要原因不同，可以將美國逆向民營化定義為是一種“實(shí)質(zhì)型逆向民營化”；我國逆向民營化是一種“結(jié)構(gòu)型逆向民營化”。
二、公共服務(wù)民營化的未來展望
美國公共服務(wù)由“公共提供——民營化——逆向民營化”的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程展示了當(dāng)代西方政府改革的完整圖景，預(yù)示了逆民營化開始成為國外民營化發(fā)展的一種新取向未來走向。因此，結(jié)合國外民營化新取向和中國（十堰市）“結(jié)構(gòu)型逆向民營化”，我們將提出幾項(xiàng)途徑完善中國公共服務(wù)民營化改革。
(一)建立健全公共服務(wù)民營化的配套法律體系
國外眾多的改革經(jīng)驗(yàn)看，都是以立法為先導(dǎo)，例如美國、英國等國家都是“立法先行、改革隨后”，從而依法行政，減少改革的盲目性。就中國現(xiàn)在而言涉及民營化的相關(guān)法律法規(guī)也僅有寥寥數(shù)部。代表為建設(shè)部2002年12月頒布了《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，從根本上講沒有國家層面綱要性的法律文獻(xiàn)。政府必須從公眾利益和作為經(jīng)營方的企業(yè)利益出發(fā)，制定一套切實(shí)可行的法律規(guī)范，詳細(xì)規(guī)定民營化改革從理論到實(shí)踐各個(gè)方面事項(xiàng)。通過立法規(guī)定來減少政府干預(yù)的隨意性和尋租腐敗的可能性。缺乏健全的法律體系是十堰公交民營化“夭折”的重要原因之一。
(二)加強(qiáng)公共服務(wù)民營化的競爭機(jī)制
建立有效的競爭性機(jī)制對民營化以后的效率至關(guān)重要。政府決定把公交的民營化改革，在與私營企業(yè)簽訂合同前，政府須掌握大量符合條件的民營企業(yè)信息，并且在簽訂了合同之后，企業(yè)出現(xiàn)違反合同約定的現(xiàn)象時(shí)，政府隨時(shí)找到同類企業(yè)替代違約企業(yè)。這樣就有效地避免了“私人壟斷”，使其簽約企業(yè)時(shí)刻保持著“危機(jī)”意識(shí)；也可以有效避免十堰市公交民營化的尷尬局面。
(三)建立政府誠信約束機(jī)制
公共服務(wù)民營化，其實(shí)質(zhì)就是政府與企業(yè)以平等身份建立起一種合同關(guān)系，而合同是否能履行關(guān)鍵在于合約雙方。公用服務(wù)一般具有投資巨大、利潤低、回收期長等特點(diǎn)，因此一旦政府不遵守承諾，公共服務(wù)民營化受挫，民營企業(yè)的投資收益必定成為問題。十堰市公交民營化中政府的不遵守承諾，導(dǎo)致投資商的收益受損就是一個(gè)實(shí)例，因此政府的承諾是至關(guān)重要。這就要求政府堅(jiān)持依法辦事，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利等到位。同時(shí)政府的承諾應(yīng)該是雙方面的：政府應(yīng)遵守承諾，做到不用事后的機(jī)會(huì)主義行為損害私營企業(yè)的利益；另一方面也要對服務(wù)不好的企業(yè)進(jìn)行懲戒。只有這樣才能真正的維護(hù)政府的誠信度和公信力，樹立誠信政府形象。
(四)健全政府的監(jiān)管機(jī)制
政府在民營化過程中最重要的職能是監(jiān)管，不能對公共服務(wù)“一包了之”，做一個(gè)“甩手”政府。由于民營企業(yè)的最終目的是利潤而非公益，私營企業(yè)的“利益”目標(biāo)與公用服務(wù)的“公共”屬性存在矛盾，導(dǎo)致民營化過程中可能出現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)，如尋租和撇脂等，損害國家與人民的利益。因此，在民營化的實(shí)踐中，需要強(qiáng)化政府對民營企業(yè)的監(jiān)督、管理和規(guī)制。政府必須維持公共服務(wù)民營化后，民營企業(yè)市場化和公共服務(wù)公益性之間的平衡，維護(hù)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)公平與效率統(tǒng)一的理想模式。
(五)探索公私混合的經(jīng)營模式
美國公私混合模式經(jīng)驗(yàn)豐富，且與我國國情相近，因此我們可以加以借鑒，發(fā)揮政府和市場各自優(yōu)勢，嘗試公私混合的公共服務(wù)提供模式。放棄公私混合提供會(huì)造成冗余的傳統(tǒng)觀念，重新樹立起“冗余”的觀念。在合同外包同時(shí)，部分保留公共部門提供服務(wù)的能力，讓公共部門成為競爭者，進(jìn)而促進(jìn)公私部門各自的效率。
四、結(jié)語
結(jié)合十堰市公交民營化改革實(shí)例解讀中國式逆向民營化現(xiàn)象和美國公共服務(wù)改革從民營化到逆民營化的發(fā)展趨勢，表明對待民營化改革的科學(xué)態(tài)度是既不盲目推崇也不盲目否定。只有科學(xué)把握民營化改革的發(fā)展脈絡(luò)，借鑒西方各國國家的成功經(jīng)驗(yàn),積極采取各種措施應(yīng)對我國民營化改革過程中出現(xiàn)的各種問題,才能持續(xù)有效地推進(jìn)我國公共服務(wù)的發(fā)展。