行政訴訟檢察監(jiān)督現(xiàn)狀分析——當(dāng)代學(xué)術(shù)論壇

 一、行政訴訟監(jiān)督現(xiàn)狀
據(jù)統(tǒng)計(jì)，分宜縣人民法院從2008至今一共審結(jié)行政案件154件，縣人民檢察院受理行政訴訟類申訴案件情況如下：
二、行政訴訟監(jiān)督制度運(yùn)行不暢通的原因
（一）立法缺失導(dǎo)致行政訴訟檢察監(jiān)督力度不夠
行政訴訟法既然對(duì)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督規(guī)定為全面監(jiān)督，全程監(jiān)督，就應(yīng)當(dāng)包括提起行政訴訟，支持起訴，進(jìn)行庭審監(jiān)督，提起上訴、抗訴等多種監(jiān)督方式，而我國(guó)行政訴訟法只規(guī)定抗訴為唯一的監(jiān)督方式[1]。由于沒(méi)有對(duì)于檢察監(jiān)督職權(quán)的具體規(guī)定，如沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的具體介入時(shí)間、形式，也沒(méi)有具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中的地位和權(quán)限，對(duì)于檢察監(jiān)督的范圍也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這就會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐工作中對(duì)于監(jiān)督的內(nèi)涵和外延會(huì)與立法目的出現(xiàn)各方面的差異，以至于造成行政檢察監(jiān)督工作難的結(jié)果。實(shí)踐中，也正是由于立法缺失而導(dǎo)致法院對(duì)于行政訴訟的檢察監(jiān)督工作出現(xiàn)抵觸情緒。法院通常在閱卷及調(diào)查等方面不積極配合檢察機(jī)關(guān)，導(dǎo)致行政檢察監(jiān)督工作頻頻受阻。
（二）行政糾紛替代解決方式多
根據(jù)法律規(guī)定，行政糾紛可以復(fù)議，無(wú)論是時(shí)間上和落實(shí)力上，其效率高于申訴。同時(shí)，相對(duì)人可以向具體行政行為的上級(jí)單位反映，上級(jí)單位可以變更具體行政行為。同時(shí)，利害關(guān)系人可以向縣政府反映以達(dá)到訴訟目的。與此相對(duì)應(yīng)的是，檢察機(jī)關(guān)抗訴必須上報(bào)市級(jí)檢察院，基層人民檢察院無(wú)直接抗訴權(quán)。然后這種規(guī)定卻直接導(dǎo)致辦案環(huán)節(jié)增多，辦案周期冗長(zhǎng)，并且導(dǎo)致了調(diào)查難取證難的現(xiàn)象，不利于抗訴活動(dòng)的健康發(fā)展。
（三）案源不足和案件繁瑣
行政訴訟檢察監(jiān)督工作的案源不足，是由于行政案件的當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督職權(quán)的了解不足，對(duì)于行政訴訟案件的判決或裁定不服，當(dāng)事人往往采取到法院申訴的方式而不會(huì)到檢察機(jī)關(guān)提起申訴。同時(shí)行政抗訴案件審理的周期太長(zhǎng)也是當(dāng)事人不愿意到檢察機(jī)關(guān)申訴的主要原因。行政抗訴案件久拖不審、久審不決，致使當(dāng)事人對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的抗訴完全失去信心。一個(gè)抗訴案件的結(jié)果往往會(huì)經(jīng)過(guò)半年甚至是更長(zhǎng)的時(shí)間，辦案周期過(guò)長(zhǎng)，根本無(wú)法滿足申訴人的申訴目的，同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在審查行政案件的同時(shí)也并不必然會(huì)引起再審程序，并不會(huì)影響判決的執(zhí)行，當(dāng)事人也就失去了繼續(xù)進(jìn)行訴訟的意義。
（四）再審檢察建議不能應(yīng)有功能，無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果
再審檢察建議，是指人民檢察院在辦理行政抗訴案件中，認(rèn)為人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定確有錯(cuò)誤，建議啟動(dòng)人民法院再審程序的一種監(jiān)督方式[2]。通過(guò)調(diào)查得知，再審檢察建議不受重視的主要原因在于本身不予被認(rèn)可。《行政訴訟法》規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)法[3]院的行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，但是只規(guī)定了以抗訴的方式進(jìn)行監(jiān)督，而沒(méi)有規(guī)定再審檢察建議的方式，這使得再審檢察建議在運(yùn)用實(shí)踐的過(guò)程中沒(méi)有法律依據(jù)，而無(wú)法得到法律支持。
三、完善行政檢察監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策
（一）不斷完善檢察機(jī)關(guān)的行政抗訴制度[4]
法律已經(jīng)賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，卻不為這種權(quán)力的執(zhí)行制定相應(yīng)的程序。既然抗訴是行使行政檢察監(jiān)督的唯一方式，那么對(duì)于行政檢察抗訴的程序，期限就應(yīng)該進(jìn)行具體化的規(guī)定，同時(shí)應(yīng)當(dāng)賦予檢察院以完整的抗訴權(quán)。在具體的程序中，如調(diào)卷權(quán)、審限、審理程序等在檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)不統(tǒng)一的問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的規(guī)范，進(jìn)行明確規(guī)定，從而促進(jìn)司法公正的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，認(rèn)真細(xì)致制作行政抗訴書是有效提起抗訴的先決條件?？乖V書是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)法院已經(jīng)生效的行政判決和裁定直接作出的否定式法律文書。如果抗訴理由陳述的不充分，不能完整、準(zhǔn)確的表達(dá)監(jiān)督意見，就會(huì)直接影響到法院是否會(huì)采納抗訴意見，是否會(huì)作出改判意見等決定性結(jié)果[5]。所以行政抗訴書應(yīng)當(dāng)緊扣原審判決或者裁定所產(chǎn)生的錯(cuò)誤展開論證，并且應(yīng)從客觀證據(jù)出發(fā)來(lái)分析法院裁判是否違法或者錯(cuò)誤。而對(duì)于大多數(shù)學(xué)者所提出的再次抗訴權(quán)，筆者并不予贊同。再次抗訴權(quán)只能使庭審活動(dòng)沒(méi)完沒(méi)了的進(jìn)行，不僅浪費(fèi)司法資源，而且并不必然引起正確的審判結(jié)果。筆者認(rèn)為，對(duì)于抗訴之后沒(méi)有改判的案件，如果認(rèn)為有必要繼續(xù)進(jìn)行抗訴的，可以由上級(jí)人民檢察院提請(qǐng)人大常委會(huì)來(lái)確認(rèn)，人大常委會(huì)認(rèn)為再抗訴有道理的，才應(yīng)再建議法院再審，而此時(shí)人大可以對(duì)審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。
（二）多種監(jiān)督方式并行
1.提高再審檢察建議的質(zhì)量，完善再審檢察建議的相關(guān)配套制度
再審檢察建議雖然相對(duì)于抗訴來(lái)說(shuō)，更具有“柔性”，更容易被法院接受并糾正錯(cuò)誤，但是實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)把抗訴案件作為作出再審檢察建議的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)再審檢察建議的說(shuō)理性，充分論述再審的理由，準(zhǔn)確認(rèn)定法律關(guān)系，切實(shí)提高再審檢察建議的質(zhì)量。同時(shí)對(duì)于采納再審檢察建議的人民法院，如果啟動(dòng)再審程序，應(yīng)當(dāng)通知檢察機(jī)關(guān)，不啟動(dòng)再審程序的，應(yīng)當(dāng)作出書面說(shuō)明理由送達(dá)檢察機(jī)關(guān)。而由于再審檢察建議啟動(dòng)的再審程序，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)出席法庭，擔(dān)任法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色，發(fā)揮監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能。
2.賦予基層檢察院提起公訴權(quán)，完備行政訴訟監(jiān)督職能
檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴，是指涉及國(guó)家和公共重大利益而又無(wú)人起訴或其他單位和個(gè)人沒(méi)有起訴資格的行政違法案件，由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起訴訟，請(qǐng)求人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性進(jìn)行司法審查。對(duì)于公益訴訟，民行科也曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)大膽的嘗試，但由于立法上的缺失，導(dǎo)致舉步維艱。由于我國(guó)由于長(zhǎng)期的封建思想統(tǒng)治，以至于長(zhǎng)期以來(lái)，人們不知告“官”、不敢告 “官”、不愿告“官”。鑒于此，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院，如果沒(méi)有提起行政訴訟的權(quán)力，顯然與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)是相違背的。因此，立法有必要賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政案件的起訴權(quán)。
3.賦予檢察機(jī)關(guān)參與訴訟權(quán)
與抗訴這種事后監(jiān)督方式相比，檢察機(jī)關(guān)參與訴訟應(yīng)屬于事中監(jiān)督。參與行政訴訟是指檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份參加到已經(jīng)開始的行政訴訟中去，成為訴訟中的新成員，履行其法律監(jiān)督的職能，監(jiān)督法院和訴訟參與人的訴訟活動(dòng)是否合法。但是檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟案件，并不等于參與一切行政訴訟案件的審理，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)參與涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和公民、法人或其他組織合法權(quán)益的重大案件。而在具體實(shí)踐中，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)客觀情況而作出決定。
（三）加大宣傳力度，疏導(dǎo)案源渠道
宣傳方式不應(yīng)當(dāng)滿足于上街宣傳，散發(fā)資料等模式，應(yīng)當(dāng)多與電視、報(bào)紙等媒體合作，特別是一些抗訴成功的案例，要深入群眾進(jìn)行廣泛宣傳。多開展法律咨詢活動(dòng)，通過(guò)與老百姓面對(duì)面進(jìn)行交流，讓老百姓充分了解行政檢察監(jiān)督的工作范圍。同時(shí)利用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代科技途徑，做好宣傳工作，充分體系行政訴訟檢察監(jiān)督工作的效果，提高行政訴訟檢察監(jiān)督工作的影響力。民行科的檢察人員也應(yīng)當(dāng)定期與一些執(zhí)法的監(jiān)督員進(jìn)行溝通與交流，了解民聲，拓寬案源渠道。
參考文獻(xiàn)：
[1]徐德剛.憲政視野下的行政檢察監(jiān)督制度論析.湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào).2006（6）.
[2]朱鳳達(dá)，陸作人.行政訴訟的檢察監(jiān)督探析.鹽城師范學(xué)院學(xué)報(bào).2002（1）.
[3]朱鳳達(dá)，陸作人.行政訴訟的檢察監(jiān)督探析.鹽城師范學(xué)院學(xué)報(bào).2002（1）.
[4]朱鳳達(dá)，陸作人.行政訴訟的檢察監(jiān)督探析.鹽城師范學(xué)院學(xué)報(bào).2002（1）.
[5]應(yīng)松年.中國(guó)行政法學(xué)的當(dāng)代使命.行政法學(xué)研究.2005（4）.