水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入改革的思路——經(jīng)濟(jì)與管理

 根據(jù)政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，政府需要在市場(chǎng)失靈時(shí)用“看得見的手”來進(jìn)行調(diào)節(jié)和管制，理論界對(duì)于公共事業(yè)管制方面進(jìn)行了許多探討和研究，提出了一系列新的理論和方法，尤其注重對(duì)水務(wù)等自然壟斷產(chǎn)業(yè)運(yùn)用市場(chǎng)競爭機(jī)制、提高經(jīng)濟(jì)效率等問題的研究。歐美等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家對(duì)水務(wù)產(chǎn)業(yè)的管制體制實(shí)行改革后，強(qiáng)化了市場(chǎng)競爭機(jī)制的力量，打破了政府壟斷經(jīng)營水務(wù)產(chǎn)業(yè)的格局，使得水務(wù)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行效率大大提高。從20世紀(jì)90年代起，我國也逐步放松政府管制培育市場(chǎng)競爭力量，取得了一定的成效，但仍處于初始階段，因此探討和研究水務(wù)產(chǎn)業(yè)如何引入競爭機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)效率，造福社會(huì)是我們面臨的嚴(yán)峻課題。根據(jù)可競爭市場(chǎng)理論，面對(duì)水務(wù)產(chǎn)業(yè)曾經(jīng)出現(xiàn)的種種問題，引入競爭對(duì)于提高水務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率是十分必要的。而由水務(wù)產(chǎn)業(yè)所具有的自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征所決定，水務(wù)產(chǎn)業(yè)引入競爭的目標(biāo)就是要打破無效的壟斷，實(shí)現(xiàn)有效競爭。
（一）構(gòu)建水務(wù)產(chǎn)業(yè)可競爭市場(chǎng)
可競爭市場(chǎng)理論認(rèn)為可競爭市場(chǎng)是指潛在進(jìn)入者給現(xiàn)有廠商的行為帶來了很強(qiáng)的壓力和約束，不存在嚴(yán)重的進(jìn)入和退出市場(chǎng)的障礙。可競爭市場(chǎng)理論對(duì)市場(chǎng)的潛在進(jìn)入者有兩個(gè)基本假定：第一，潛在進(jìn)入者與市場(chǎng)中現(xiàn)有的廠商一樣，獲得相同市場(chǎng)知識(shí)和生產(chǎn)技術(shù)水平，處于同樣的管制政策和平等的市場(chǎng)地位，不必支付額外的進(jìn)入成本，為同樣的市場(chǎng)提供服務(wù)；第二，潛在進(jìn)入者以現(xiàn)有企業(yè)的價(jià)格水平作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，衡量進(jìn)入市場(chǎng)后獲得盈利的可能性。可競爭市場(chǎng)理論注重區(qū)分固定成本和沉沒成本對(duì)可競爭性的不同影響，認(rèn)為沉沒成本而非固定成本是影響市場(chǎng)可競爭性的根本原因，只要高額的固定成本本身不沉沒，就不構(gòu)成進(jìn)入障礙。因此，在上述假定的基礎(chǔ)上，可競爭市場(chǎng)上不存在超額的壟斷利潤，從長期來看，市場(chǎng)上不存在生產(chǎn)和管理的低效率現(xiàn)象。
由此可見，在自然壟斷行業(yè)改革過程中，資產(chǎn)的專用性和沉沒資產(chǎn)的存在使得改革不能簡單地實(shí)行私有化，而應(yīng)當(dāng)重視如何引入市場(chǎng)可競爭性，創(chuàng)造一個(gè)自由的進(jìn)入和退出市場(chǎng)的環(huán)境，同時(shí)降低和管理沉沒成本。在可競爭的市場(chǎng)條件下，潛在進(jìn)入者帶給現(xiàn)有企業(yè)壓力和約束，在一定程度上能夠替代傳統(tǒng)管制方法，不僅使市場(chǎng)維持超額利潤為零的價(jià)格，而且保證生產(chǎn)和管理的有效率運(yùn)行。因此，在水務(wù)產(chǎn)業(yè)引入競爭，采取方式降低沉沒成本，促進(jìn)市場(chǎng)可競爭性，提高水務(wù)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營和管理的經(jīng)濟(jì)效率。
（二）促進(jìn)水務(wù)市場(chǎng)的有效競爭
水務(wù)產(chǎn)業(yè)作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)，單個(gè)企業(yè)能比兩家或多家企業(yè)更有效地、成本更低地向市場(chǎng)提供同樣數(shù)量的產(chǎn)品，因此，傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為自然壟斷產(chǎn)業(yè)引入競爭可能會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)和資源配置的低效率，但不少學(xué)者提出新觀點(diǎn)，認(rèn)為市場(chǎng)競爭的存在能促進(jìn)企業(yè)采取措施降低生產(chǎn)成本，從而促進(jìn)生產(chǎn)效率和資源分配效率的提高。根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特征，要在水務(wù)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)有效競爭，即以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭力相兼容的有效競爭和發(fā)揮競爭機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的刺激作用為目標(biāo)導(dǎo)向，以促進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率極大化。一方面要區(qū)別對(duì)待水務(wù)產(chǎn)業(yè)的自然壟斷部分和非自然壟斷部分，對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)仍需嚴(yán)格控制，對(duì)非自然壟斷業(yè)務(wù)應(yīng)放松政策壁壘，充分發(fā)揮市場(chǎng)競爭機(jī)制的作用；另一方面，對(duì)非自然壟斷的業(yè)務(wù)領(lǐng)域要避免過度競爭，控制進(jìn)入的企業(yè)數(shù)量，以達(dá)到適度、有效競爭的目的。
（三）形成政府的合理管制機(jī)制
自然壟斷產(chǎn)業(yè)的顯著特點(diǎn)是由一家或少數(shù)幾家企業(yè)提供產(chǎn)品或服務(wù)，壟斷企業(yè)以追逐自身利益最大化為目標(biāo)，對(duì)社會(huì)總體福利和整體經(jīng)濟(jì)效率造成影響，這就決定了政府需要對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行管制，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行正確的引導(dǎo)。為了實(shí)現(xiàn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的有效競爭，政府管制機(jī)制的制定要充分考慮自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征和引入市場(chǎng)競爭機(jī)制的積極作用，在制定放寬水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入政策的同時(shí)，引入可以提高效率的市場(chǎng)競爭機(jī)制，將追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)和提高市場(chǎng)競爭活力二者結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)企業(yè)適度規(guī)模與適度競爭相結(jié)合的有效競爭狀態(tài)。
六、水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入改革的對(duì)策
在引入競爭的過程中針對(duì)當(dāng)前水務(wù)產(chǎn)業(yè)存在的實(shí)際問題，以實(shí)現(xiàn)有效競爭為目標(biāo)，積極開展直接的和間接的競爭。目前看來，在水務(wù)產(chǎn)業(yè)推行特許投標(biāo)制、實(shí)行區(qū)域間競爭以及壟斷性業(yè)務(wù)與非壟斷性業(yè)務(wù)分離是比較可行的辦法。
（一）規(guī)范水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出規(guī)則
規(guī)范的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出規(guī)則不僅有利于鼓勵(lì)市場(chǎng)主體積極參與市場(chǎng)競爭，而且能及時(shí)淘汰不合格的市場(chǎng)主體，合理有效地利用社會(huì)資源。城市水務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入規(guī)則，應(yīng)該制定統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定準(zhǔn)入者的投資實(shí)力、技術(shù)水平、管理機(jī)制、管理人才，消除不合理的差別待遇，建立統(tǒng)一高效的水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入程序。城市水務(wù)市場(chǎng)的退出規(guī)則，應(yīng)該以法律的形式確立市場(chǎng)主體退出的唯一依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)定市場(chǎng)主體退出水務(wù)產(chǎn)業(yè)的條件、責(zé)任、規(guī)則和程序，以注銷登記作為企業(yè)退出水務(wù)市場(chǎng)的唯一方式，對(duì)于不符合法律規(guī)定退出市場(chǎng)的行為，應(yīng)給予企業(yè)或相關(guān)責(zé)任人相應(yīng)的處罰。
（二）建立水務(wù)產(chǎn)業(yè)的特許經(jīng)營招標(biāo)制度
特許經(jīng)營招標(biāo)制度是一種借助競爭的水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入形式，競爭的是在某個(gè)區(qū)域的市場(chǎng)特許經(jīng)營水務(wù)的投資、運(yùn)營、管理的權(quán)利和資格。政府通過招標(biāo)的形式，使多家企業(yè)競爭某項(xiàng)水務(wù)項(xiàng)目的獨(dú)家經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營權(quán)由報(bào)價(jià)最低并且保證滿足質(zhì)量要求的企業(yè)獲得，政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)。特許經(jīng)營招標(biāo)制度的建立一方面在招投標(biāo)階段引入了相對(duì)充分的競爭，另一方面，政府不僅給予企業(yè)的優(yōu)惠措施激勵(lì)企業(yè)有效率的經(jīng)營，而且制定的管制措施也給企業(yè)一定程度的約束，確保整個(gè)水務(wù)系統(tǒng)的社會(huì)效益最大化。
（三）促進(jìn)水務(wù)區(qū)域間的有效競爭
區(qū)域間競爭可以解決公共產(chǎn)品的信息不對(duì)稱問題，是不同地區(qū)間經(jīng)營環(huán)境、發(fā)展水平相近的同類壟斷企業(yè)之間的競爭，而不是同一區(qū)域的市場(chǎng)中企業(yè)之間的競爭。對(duì)不同區(qū)域經(jīng)營環(huán)境基本相同或相近的企業(yè)之間進(jìn)行比較，管制者以其中經(jīng)濟(jì)效率較高的企業(yè)所在區(qū)域作為參照標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)其他企業(yè)采取措施降低生產(chǎn)和運(yùn)行成本，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。但是，區(qū)域間競爭存在一定的劣勢(shì)，因?yàn)橄啾容^的企業(yè)所處的經(jīng)營環(huán)境、發(fā)展水平是基本相同或相近的，在實(shí)際運(yùn)用中存在一定的局限性。英國政府對(duì)自來水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入管制是區(qū)域間比較競爭在水務(wù)產(chǎn)業(yè)管制中得到成功應(yīng)用的范例。
（四）分離壟斷性與非壟斷性業(yè)務(wù)
水務(wù)產(chǎn)業(yè)是具有自然壟斷性質(zhì)的公用事業(yè)，包括自來水的生產(chǎn)和供應(yīng)、輸水管網(wǎng)、污水處理等，但并不是所有的業(yè)務(wù)都是自然壟斷，需要對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)區(qū)別對(duì)待，采取不同的管制措施。對(duì)于水務(wù)產(chǎn)業(yè)的供排水管網(wǎng)的運(yùn)營和管理等自然壟斷業(yè)務(wù)，資產(chǎn)專用性強(qiáng)，沉沒成本比較大，多家水務(wù)企業(yè)進(jìn)入這一市場(chǎng)會(huì)造成重復(fù)投資和資源浪費(fèi)，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益，政府對(duì)于這類自然壟斷業(yè)務(wù)的管制措施應(yīng)較為嚴(yán)格，控制水務(wù)企業(yè)進(jìn)入管網(wǎng)的運(yùn)營和管理領(lǐng)域。對(duì)于水務(wù)產(chǎn)業(yè)的供水、污水處理以及中水回用等非自然壟斷性業(yè)務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)采取較為寬松的市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，一方面引入市場(chǎng)機(jī)制，允許新企業(yè)進(jìn)入這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域參與競爭，另一方面也要控制市場(chǎng)上的企業(yè)數(shù)量，實(shí)現(xiàn)有效競爭，避免過度競爭。
（五）培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團(tuán)
改革行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的自來水公司體制，突破行政區(qū)域限制，是水務(wù)企業(yè)克服壟斷體制并提高集約經(jīng)營效益的有效途徑。我們既要向外資開放水務(wù)市場(chǎng)，還要鼓勵(lì)已經(jīng)累積了相當(dāng)實(shí)力的國內(nèi)民營企業(yè)的公司，通過并購、聯(lián)合重組實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域拓展，這是當(dāng)前中國水務(wù)產(chǎn)業(yè)面臨的新課題和新機(jī)遇。要在企業(yè)技術(shù)和管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，一方面要發(fā)展一批有實(shí)力、有規(guī)模的跨區(qū)域國有控股的大型水務(wù)企業(yè)，拉動(dòng)水務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；另一方面要發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部資源優(yōu)勢(shì)，通過并購、收購、改革重組等方式實(shí)現(xiàn)企業(yè)的規(guī)模化運(yùn)營，提升企業(yè)的技術(shù)、管理服務(wù)水平，打造企業(yè)核心競爭力和競爭優(yōu)勢(shì)。
（六）改革水價(jià)形成機(jī)制
從發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，合理供水價(jià)格的制定對(duì)促進(jìn)節(jié)約用水、合理配置水資源以及提高用水效率有著重要促進(jìn)作用，公共供水定價(jià)是自來水產(chǎn)業(yè)運(yùn)營和管理的核心問題之一。水價(jià)的制定一方面要對(duì)企業(yè)提高運(yùn)行效率具有一定的機(jī)理效應(yīng)，另一方面也要注重用戶和社會(huì)的利益，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿在調(diào)節(jié)用水需求、合理配置水資源、節(jié)約用水等方面的作用。為了促進(jìn)水務(wù)行業(yè)的改革發(fā)展，必須加快城市水價(jià)改革步伐，在全國范圍內(nèi)積極推行兩部制水價(jià)、階梯水價(jià)，建立包含水資源費(fèi)、自來水價(jià)格、供排水、污水處理、各類用水在內(nèi)的合理全面的水務(wù)產(chǎn)業(yè)價(jià)格機(jī)制，為水務(wù)企業(yè)建立良性的水務(wù)運(yùn)行機(jī)制、引入市場(chǎng)競爭、吸引民間資本創(chuàng)造條件。政府要采取措施增強(qiáng)獲取企業(yè)成本信息和市場(chǎng)供求信息的能力，打破水務(wù)企業(yè)的信息壟斷，及時(shí)科學(xué)有效地監(jiān)督和管理水價(jià)，使水務(wù)產(chǎn)業(yè)的價(jià)格機(jī)制既能滿足資源的優(yōu)化配置，又可以節(jié)約用水，緩解水資源短缺，保障水務(wù)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。
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