農(nóng)民工市民化的主要制約因素——中州學(xué)刊

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民工市民化主要指農(nóng)村富余勞動力在完成了兩個(gè)轉(zhuǎn)變——就業(yè)結(jié)構(gòu)從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，生活空間從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變之后，進(jìn)一步獲得市民化的兩個(gè)表征——以獲得城鎮(zhèn)居民戶籍身份為核心的身份表征，和以享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障、住房保障等公共服務(wù)為核心的質(zhì)量表征。應(yīng)該說，農(nóng)民工市民化的過程實(shí)質(zhì)上也就是農(nóng)民工從進(jìn)入城市到融入城市的過程。與此同時(shí)，從根本上看農(nóng)民工市民化的主要困難與障礙，也就是制約兩個(gè)轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)和兩個(gè)表征獲得的三大因素：制度制約、成本制約和能力制約。
（一）制度制約
不少研究都指出，制度制約是影響農(nóng)民工市民化的主要因素。在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)下形成的以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)制度壁壘是特定歷史條件下的產(chǎn)物，從當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展來看，有其合理性，也曾經(jīng)對中國發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。但是隨著時(shí)代變遷、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會進(jìn)步，二元制度體系在限制城鄉(xiāng)之間的資源優(yōu)化配置，尤其是人口自由遷移流動等方面的弊端日益凸顯，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的差距不斷擴(kuò)大，進(jìn)城農(nóng)民工的利益難以得到保障，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平。
從農(nóng)民工市民化的重要表征來看，獲得城鎮(zhèn)戶籍進(jìn)而享受到以戶籍為載體附加的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等城鄉(xiāng)有別的各種社會福利是衡量農(nóng)民工市民化的程度和水平的重要標(biāo)志。大批農(nóng)民工在進(jìn)入城市、完成職業(yè)轉(zhuǎn)變之后，由于難以獲得城鎮(zhèn)戶籍，被隔離在城市管理體制和服務(wù)體系之外，與城鎮(zhèn)戶籍人口相比，在社會福利和權(quán)利利益方面存在明顯落差，形成城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。由此看來，二元戶籍制度顯然是制約農(nóng)民工市民化的制度核心，而其他附著在戶籍制度上的一系列社會福利制度對農(nóng)民工產(chǎn)生限制與排斥，對市民化中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——城市融入有著根本性的影響。
從農(nóng)民工市民化的演進(jìn)階段來看，在農(nóng)村退出階段，主要制約因素是農(nóng)村土地制度的障礙。其中包括土地所有、經(jīng)營、使用、流轉(zhuǎn)、征用、補(bǔ)償?shù)戎贫仍趦?nèi)的土地制度的不完善，⑤使得農(nóng)民工的農(nóng)村土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)難以得到應(yīng)有的收益保障或補(bǔ)償，也就難以真正退出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。在城市進(jìn)入階段，實(shí)際上在改革開放以后，戶籍制度已經(jīng)不再直接對農(nóng)村人口遷移流動產(chǎn)生約束，而是在下一個(gè)階段，也就是城市融入階段，由于與戶籍制度相掛鉤的教育制度、住房制度、就業(yè)制度、社會保障制度等對農(nóng)民工過上與城市居民一樣的生活、享受與城市居民一樣的權(quán)利構(gòu)成制約，阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。
（二）成本制約
從前述研究中可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度是制約農(nóng)民工市民化的主要因素。從改革開放初期到現(xiàn)在，由于在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決“三農(nóng)”難題等方面的阻礙效應(yīng)日益擴(kuò)大，戶籍制度改革的呼聲也越來越高、越來越迫切。而改革步伐之所以相對較慢，正是由于戶籍制度改革并非單一的以人口管理為核心的制度改革，而是由于戶籍已經(jīng)成為身份和福利的象征，相應(yīng)的改革也就涉及到了附著在戶籍之上的多個(gè)領(lǐng)域的福利剝離與福利補(bǔ)償。而要將原本只覆蓋城鎮(zhèn)本地戶籍居民的基本公共服務(wù)擴(kuò)展到農(nóng)民工并保障其特殊權(quán)益，需要額外的投入，這可以視為農(nóng)民工市民化的成本。⑥由于農(nóng)民工市民化的成本涉及到公共衛(wèi)生、就業(yè)扶持、子女教育和住房保障、社會保障等多項(xiàng)公共服務(wù)，且長期以來城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)能力與水平上的差距不僅沒有縮小反而有擴(kuò)大趨勢，再加上我國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，農(nóng)民工群體規(guī)模龐大，農(nóng)民工市民化的巨額成本顯然成為阻礙這一進(jìn)程的主要制約因素。
有研究測算，在2030年前，全國大約有3.8億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實(shí)現(xiàn)市民化，而市民化成本平均每人為10萬元左右，因此，要將這些進(jìn)城農(nóng)民全部實(shí)現(xiàn)市民化，需要支付近40萬億元的成本。⑦雖然農(nóng)民工市民化的核心是要在獲得城鎮(zhèn)居民身份的基礎(chǔ)上，平等享受政府為城鎮(zhèn)居民提供的各種福利待遇，但是作為依然處于社會主義初級階段的發(fā)展中的人口大國，顯然不可能單純依靠政府來承擔(dān)這一巨額成本。在這種情況下，如何合理構(gòu)建農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，就成為推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的癥結(jié)所在。
（三）能力制約
前述的制度制約和成本制約基本上都是農(nóng)民工市民化的外部制約因素，從內(nèi)部制約因素來看，則主要體現(xiàn)為農(nóng)民工自身存在的影響其向市民轉(zhuǎn)變的相關(guān)能力制約，主要包括了就業(yè)能力、市場競爭能力和生活適應(yīng)能力的制約。其中，就業(yè)能力制約主要指農(nóng)民工在脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而從事第二第三產(chǎn)業(yè)時(shí)的職業(yè)轉(zhuǎn)換能力會受到來自自身勞動技能水平的影響；市場競爭能力制約主要指農(nóng)民工進(jìn)入城市后，在面臨新的生產(chǎn)方式和市場競爭環(huán)境的挑戰(zhàn)下，對于競爭、風(fēng)險(xiǎn)和壓力的承受能力狀況對其市民化進(jìn)程的制約；生活適應(yīng)能力制約主要是指農(nóng)民工所面臨的從農(nóng)村傳統(tǒng)生活方式向城市現(xiàn)代生活方式的轉(zhuǎn)變，以及從村落文化氛圍到社區(qū)文化氛圍的轉(zhuǎn)換，由于不同個(gè)體在開放度、認(rèn)可度、接受度方面的差異性，進(jìn)而對城市融入程度產(chǎn)生的制約。進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上農(nóng)民工市民化的能力制約與農(nóng)民工的受教育狀況直接相關(guān)。通常情況下，受教育水平與勞動就業(yè)技能呈正相關(guān)，并且受教育程度越高，對現(xiàn)代思想觀念的接受程度也越高，越有利于融入城市。從我國發(fā)展現(xiàn)狀來看，城鄉(xiāng)之間的教育資源配置上的不均衡是造成農(nóng)民工受教育水平偏低的直接因素，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民工進(jìn)入城市后出現(xiàn)明顯的在就業(yè)領(lǐng)域和收入水平上的邊緣化、弱勢化，給農(nóng)民工市民化帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而要消除這一制約因素，一方面需要增加教育投入，另一方面需要均衡在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的保險(xiǎn)保障水平。那么綜合以上分析，歸根結(jié)底還是需要解決農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)問題。