逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化的主要路徑及需要注意問題——中州學(xué)刊

改革開放以來，我國(guó)通過土地直接征收、村改居、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減雙掛鉤等措施不斷增加工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)用地。農(nóng)村部分土地國(guó)有化事實(shí)上在不斷進(jìn)行著。只不過，這種國(guó)有化存在著計(jì)劃性不強(qiáng)、規(guī)劃性不強(qiáng)、路徑單一等問題。逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求所使然，我們必須搞好頂層設(shè)計(jì)，拓展合適路徑，并注意解決相關(guān)問題。
1.推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化的主要路徑
一是繼續(xù)通過土地征用，實(shí)現(xiàn)土地改制。這是已實(shí)行多年的農(nóng)村土地國(guó)有化的一個(gè)重要措施，以后仍將是農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地國(guó)有化的重要途徑。對(duì)一些城中村、城郊村等要繼續(xù)通過土地征用，實(shí)現(xiàn)土地改制。土地征用有兩個(gè)基本要求，一是要符合公共利益原則，確實(shí)需要征用；二是要給被征地農(nóng)民合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并保障他們以后的生活生產(chǎn)。黨的十八大報(bào)告中明確提出要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，2013年中央一號(hào)文件又再次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。到底對(duì)被征地農(nóng)民應(yīng)如何補(bǔ)償？有學(xué)者提出的思路很有啟發(fā)意義：“第一，首先要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，確定一個(gè)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第二，要確定給農(nóng)民多少補(bǔ)償，才能做到眼前生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障；第三，建議補(bǔ)償款發(fā)放不要發(fā)放太多現(xiàn)金，盡可能通過改善居住條件、完善社會(huì)保障來進(jìn)行補(bǔ)償?！盉14
二是通過建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地整體轉(zhuǎn)制。凡具備公共服務(wù)條件，符合用地標(biāo)準(zhǔn)要求的農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)用地，可依照一定程序改制為國(guó)有土地。這是未來一些年農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化的又一重要路徑。河南竹林村的改制對(duì)我們有所啟示。改革開放后，竹林村獲得了飛速發(fā)展，逐步探索出了一條有竹林特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新路子。隨著竹林二三產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，絕大多數(shù)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，1994年實(shí)行建鎮(zhèn)，1996年實(shí)行整建制戶籍改革，把13個(gè)自然村6700名農(nóng)民的身份統(tǒng)一改為居民戶口，把建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有。近年來，河南省許多地方正在探索新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，有的村在合村并城、合村并鎮(zhèn)過程中，實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地的國(guó)有轉(zhuǎn)制。但更多的新型農(nóng)村社區(qū)目前仍然保留著建設(shè)用地集體所有制。建設(shè)用地轉(zhuǎn)制依然是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中面對(duì)的一個(gè)問題，需要?jiǎng)?chuàng)造條件，積極而又慎重地加以解決。
2.推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化需要注意的問題
（1）要為農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化創(chuàng)造必要的條件。必要條件很重要。實(shí)行農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化，是有重要的社會(huì)條件附加其上的，并不是隨意為之。農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化的主要社會(huì)條件是：為農(nóng)民提供必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提供城鄉(xiāng)一體的基本社會(huì)保障，農(nóng)民獲得相應(yīng)的利益補(bǔ)償和利益分享。為此，一是要用城市標(biāo)準(zhǔn)、城市理念建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化新農(nóng)村社區(qū)。重點(diǎn)是政府要提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。二是要實(shí)行村改居。村民改為社區(qū)居民，享受城鎮(zhèn)居民應(yīng)有基本待遇。三是要實(shí)行土地利益補(bǔ)償。政府通過一定程序變社區(qū)土地集體所有為國(guó)家所有，與此同時(shí)，要對(duì)原來的村民進(jìn)行合理的利益補(bǔ)償，對(duì)新型的社區(qū)居民實(shí)行土地溢價(jià)利益分享。
（2）農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中建設(shè)用地國(guó)有化應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)。在過去的城鎮(zhèn)化過程中，有的地方由于未及時(shí)改變建設(shè)用地集體所有制，由于允許農(nóng)民以土地所有者身份進(jìn)行房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以致形成了早期城中村社會(huì)病——規(guī)劃混亂、管理無(wú)序、公共基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、大量土地食利者產(chǎn)生，并給后來的土地規(guī)劃利用帶來很大麻煩。目前依然有城中村農(nóng)民以土地所有者的身份、以土地作股份主導(dǎo)或參與當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)經(jīng)營(yíng)。這必須引起我們的高度注意。理論上講，農(nóng)民在變?yōu)樯鐓^(qū)居民、享受城鎮(zhèn)居民基本的公共服務(wù)待遇的同時(shí)，其集體建設(shè)用地就應(yīng)轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，由國(guó)家（政府）來主導(dǎo)建設(shè)用地的規(guī)劃、使用及收益分配。當(dāng)然，這并不是說社區(qū)居民不再有建設(shè)用地收益權(quán)，而是說，社區(qū)建設(shè)用地的規(guī)劃、使用和收益分配應(yīng)以國(guó)家（政府）為主導(dǎo)進(jìn)行，社區(qū)居民可以參與土地增值的利益分享，可以優(yōu)先獲得符合規(guī)劃的社區(qū)社會(huì)建設(shè)用地使用權(quán)并從中受益。因此，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)時(shí)，國(guó)有化要及時(shí)跟進(jìn)，以免出現(xiàn)早期的城中村社會(huì)病。
（3）要逐步推進(jìn)，示范帶動(dòng)。鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地理位置不一樣、歷史文化傳統(tǒng)影響、傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式影響等，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)、推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化需要逐步推進(jìn)、示范帶動(dòng)。既不搞一刀切，也不能不作為。要積極引導(dǎo)、逐步推進(jìn)。凡建設(shè)用地實(shí)行國(guó)有化的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民在保留農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，可享受諸多公共服務(wù)，同時(shí)可以分享地產(chǎn)增值利益。要通過讓社區(qū)農(nóng)民得到實(shí)實(shí)在在的利益、過上更加美好的生活來充分調(diào)動(dòng)更多農(nóng)民理解、支持、參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)制。
（4）要搞好建設(shè)用地國(guó)有與農(nóng)地農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的制度銜接。建設(shè)用地國(guó)有，但農(nóng)業(yè)用地依然實(shí)行集體所有，農(nóng)民擁有長(zhǎng)期的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民進(jìn)入社區(qū)后，原有的隊(duì)、組建制會(huì)打亂。可成立社區(qū)土地管委會(huì)代行集體農(nóng)地所有者職能。社區(qū)建設(shè)用地如何開發(fā)利用、社區(qū)所屬的集體農(nóng)地如何管理，需要更深入探討，需要實(shí)踐探索。
（5）要嚴(yán)格土地用途管制，厲行集約節(jié)約用地。在推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化的同時(shí)，要配以更加科學(xué)的土地規(guī)劃制度、土地供應(yīng)制度、土地集約節(jié)約利用制度和更加嚴(yán)格的土地用途管制等制度。要在總體上確保建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地的合適比例，確保18億畝耕地紅線。在實(shí)行建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、耕地占補(bǔ)平衡的同時(shí)，要嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，為農(nóng)業(yè)發(fā)展留足空間。要貫徹集約節(jié)約用地原則，通過立法和行政手段，對(duì)農(nóng)村社區(qū)用地面積、城鎮(zhèn)用地面積、工業(yè)用地面積、城鄉(xiāng)人均用地面積等進(jìn)行最嚴(yán)格的管理和控制，最大限度地提高單位建設(shè)用地的使用效益。
（6）要適時(shí)放開農(nóng)村社區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)。要以“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”為原則，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。目前，河南個(gè)別地方為調(diào)動(dòng)農(nóng)民在社區(qū)購(gòu)房的積極性，實(shí)行了“地方糧票”，規(guī)定農(nóng)民所購(gòu)社區(qū)住房的房產(chǎn)權(quán)在本地區(qū)可買賣流通。如新鄉(xiāng)市出臺(tái)社區(qū)房產(chǎn)證辦理辦法，為社區(qū)住房確權(quán)發(fā)證，保證農(nóng)民房產(chǎn)保值、增值，增加農(nóng)民的財(cái)政性收入。舞鋼市為社區(qū)居民發(fā)放了房產(chǎn)證，允許農(nóng)民以房產(chǎn)作抵押貸款，允許房產(chǎn)權(quán)在本社區(qū)流通。這固然是一種進(jìn)步，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我們必須在宏觀上明確一個(gè)大思路，適時(shí)放開農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化。凡已改制的農(nóng)村社區(qū)可依法開展房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。社區(qū)居民可獲得與城市居民一樣的可依法繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租的房產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)，可分享土地增值帶來的利益。新型農(nóng)村社區(qū)宅基地和住房，由縣級(jí)人民政府根據(jù)土地性質(zhì)，依法核發(fā)土地使用證和房屋所有權(quán)證，進(jìn)行權(quán)屬確認(rèn)，允許以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、互換等多種形式流轉(zhuǎn)。
（7）要搞好農(nóng)村宅基地和住房的審批。搞好宅基地和住房的審批，直接關(guān)系到建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。要限制原有農(nóng)村的建設(shè)用地使用。凡是達(dá)不到公共服務(wù)要求標(biāo)準(zhǔn)、未納入新農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的農(nóng)村建設(shè)用地，不得進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，不允許房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和房產(chǎn)買賣。對(duì)不符合建設(shè)規(guī)劃、不符合建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)的宅基地申請(qǐng)和住房申請(qǐng)，應(yīng)該不予審批，對(duì)按規(guī)劃確實(shí)需要撤并的村莊，應(yīng)該停止審批宅基地，禁止重建、擴(kuò)建住宅。