制度創(chuàng)新：我國(guó)扶貧戰(zhàn)略中的跨域治理路徑構(gòu)建——中州學(xué)刊

連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)跨域治理，需要進(jìn)一步完善和創(chuàng)新扶貧制度的實(shí)施路徑，保障人口脫貧與區(qū)域發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的統(tǒng)籌兼顧。
1.優(yōu)化區(qū)域扶貧跨域治理的組織耦合
在片區(qū)扶貧跨域治理中，首要問題是使新型扶貧制度的價(jià)值與效率落實(shí)在地方政府的組織架構(gòu)之中。威廉姆森的交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一項(xiàng)制度的重要性在于降低交易費(fèi)用，“將特征不同的交易與成本和能力不同的治理結(jié)構(gòu)以一種能夠?qū)⒔灰踪M(fèi)用最小化的方式區(qū)別地組合起來(lái)”②。在地方治理的傳統(tǒng)研究中，市場(chǎng)與科層制被視為兩種有效的治理制度，但實(shí)踐的結(jié)果往往證明市場(chǎng)失靈與科層壁壘對(duì)效率造成損害。為了解決該問題，組織間網(wǎng)絡(luò)理論被廣泛運(yùn)用于公共行政治理中，成為一種集體行動(dòng)的邏輯，“行為主體之間在長(zhǎng)期的交易過(guò)程中所形成的一種互相依賴的聯(lián)系，通過(guò)這種建立在互相依賴基礎(chǔ)上的資源傳遞、知識(shí)技術(shù)擴(kuò)散等，最終實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置”③。
從我國(guó)地區(qū)跨域治理組織合作形式看，當(dāng)前主要有首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議（如東北四城市市長(zhǎng)峰會(huì)）、區(qū)域委員會(huì)（如西南協(xié)調(diào)會(huì)）、區(qū)域策略伙伴協(xié)作（如長(zhǎng)株潭城市群）、超級(jí)城市體（如珠三角都市圈）、同城化（如廣州、佛山）等類型，其分類標(biāo)準(zhǔn)主要基于組織耦合的程度，如聯(lián)系的頻次、合作的級(jí)別、協(xié)作的內(nèi)容、區(qū)劃的調(diào)整等。一般而言，地方政府組織間的耦合會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)密切聯(lián)系向政治、社會(huì)等方面逐漸加深，并有可能涉及區(qū)劃整合的事項(xiàng)，漸進(jìn)完善合作的常態(tài)性法律規(guī)制框架。在集中連片地區(qū)扶貧跨域治理中，可以借鑒在經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域合作的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)以跨省片區(qū)為組織單元進(jìn)行大規(guī)模扶貧的治理模式。第一，在各個(gè)片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃的制定中，建立由負(fù)責(zé)聯(lián)系部委牽頭的首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，完善跨域扶貧治理決策層面的橫向互動(dòng)平臺(tái)。第二，在各個(gè)省級(jí)扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃的推進(jìn)中，建立由部委派駐片區(qū)聯(lián)絡(luò)員、具體業(yè)務(wù)職能部門、縣區(qū)主管領(lǐng)導(dǎo)、毗鄰區(qū)域協(xié)調(diào)員組成的區(qū)域委員會(huì)，優(yōu)化跨域扶貧治理管理層面的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。第三，在各縣區(qū)扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃的實(shí)施中，積極推動(dòng)相鄰區(qū)縣直接建立跨域扶貧治理業(yè)務(wù)層面的區(qū)域策略協(xié)作，共同規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)接公共服務(wù)與統(tǒng)籌社會(huì)保障。
2.推動(dòng)區(qū)域扶貧跨域治理的規(guī)劃整合
區(qū)域扶貧跨域治理中的規(guī)劃整合是在兩個(gè)以上地方政府之間進(jìn)行的發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)與銜接，包括整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、土地與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、政府公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等。由于貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、城市化水平不高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，各區(qū)縣地方政府雖然一直努力爭(zhēng)取更多的發(fā)展資源以及優(yōu)惠的政策扶持，但單個(gè)行政單位的獨(dú)立扶貧運(yùn)作受制于區(qū)位環(huán)境與規(guī)?？偭?，無(wú)法產(chǎn)生支持可持續(xù)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。而招商引資、市場(chǎng)管理中“以鄰為壑”的地方保護(hù)政策直接導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)的局面，使區(qū)域發(fā)展在零和博弈中付出極大的成本代價(jià)。連片貧困地區(qū)的區(qū)縣之間客觀上存在著各自的優(yōu)勢(shì)和不足，規(guī)劃上的整合可以實(shí)現(xiàn)彼此之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置有限的扶貧資源，避免內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的無(wú)效耗損。因此，扶貧跨域治理以提升區(qū)域整體脫貧能力為目標(biāo)，統(tǒng)一的區(qū)域整合規(guī)劃就成為打破行政區(qū)劃界限、提升區(qū)域?qū)嵙Φ闹匾ＷC。國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)均證明了這點(diǎn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)曾經(jīng)建立了橫跨7個(gè)州的“田納西流域管理局（TVA）”，并授予其全面規(guī)劃、開發(fā)、利用該流域地區(qū)內(nèi)各種資源的權(quán)力，這在一定程度上改善了區(qū)域民眾整體生活質(zhì)量，優(yōu)化了社會(huì)綜合發(fā)展水平。從國(guó)內(nèi)實(shí)踐來(lái)看，滬蘇浙25個(gè)城市2010年共同制定了我國(guó)首個(gè)跨省級(jí)行政區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》保證了城市間差異化定位和區(qū)域整體實(shí)力增強(qiáng)。
在片區(qū)扶貧跨域治理中，跨區(qū)域規(guī)劃整合需要從整個(gè)片區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一分工協(xié)作、統(tǒng)一要素市場(chǎng)，從而在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)整體脫貧。具體來(lái)看，第一，著力解決規(guī)劃整合的先導(dǎo)領(lǐng)域。貧困地區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域的差別定位和優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，謀求經(jīng)濟(jì)協(xié)作以創(chuàng)造合作基礎(chǔ)，優(yōu)先以增強(qiáng)地方協(xié)作能力為主導(dǎo)方向，逐步拓展規(guī)劃整合領(lǐng)域，解決單個(gè)地方政府無(wú)法承擔(dān)的公共責(zé)任，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化向管理協(xié)同化、服務(wù)均等化等縱深領(lǐng)域發(fā)展，進(jìn)而形成區(qū)域自主治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的協(xié)同整合。第二，注重規(guī)劃整合的協(xié)同能力。一般來(lái)說(shuō)，跨越行政邊界的行為在較低的行政層級(jí)相對(duì)容易，而到省級(jí)以上則會(huì)遭遇較多規(guī)制和程序的規(guī)范化束縛，協(xié)同規(guī)劃的能力受到明顯的行政流程影響。特別是在當(dāng)前一些深度貧困區(qū)域，區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)沒有形成，對(duì)行政執(zhí)行中碎片化問題缺乏以經(jīng)濟(jì)效率為動(dòng)力的化解機(jī)制，在此情況下，有必要先從省域內(nèi)的規(guī)劃整合入手，積累合作經(jīng)驗(yàn)，以便使基層政府較容易獲得上級(jí)政策支持來(lái)推動(dòng)合作的開展。當(dāng)然，有些貧困地區(qū)雖然跨越省域，但由于地理分布、文化傳統(tǒng)等方面與周邊區(qū)域更為接近，也能夠增強(qiáng)協(xié)同能力，提升規(guī)劃整合的可行性。第三，約束規(guī)劃整合的主體數(shù)量。區(qū)域規(guī)劃整合主體間的前期調(diào)研和科學(xué)論證會(huì)導(dǎo)致時(shí)間成本的耗費(fèi)，充分溝通、交流及談判會(huì)增加交易的成本，后期的監(jiān)督制約也需要管理成本。因此，在我國(guó)扶貧制度轉(zhuǎn)變初期，不能過(guò)于擴(kuò)大合作區(qū)域的邊界范圍，應(yīng)當(dāng)逐步嘗試縣級(jí)之間的雙邊合作規(guī)劃，漸次拓展到多邊的區(qū)域整體合作。
3.完善區(qū)域扶貧跨域治理的運(yùn)作流程
（1）應(yīng)當(dāng)在各個(gè)地方政府之間進(jìn)行利益整合。個(gè)人之間、組織之間或者其他主體之間只有具備利益的相容性，集體共同行動(dòng)才具有合理的動(dòng)因和合作的基礎(chǔ)。目前，在貧困區(qū)域面臨扶貧制度變遷的現(xiàn)實(shí)背景下，地方政府間關(guān)系受到地方層面緊抓發(fā)展機(jī)遇的誘致性動(dòng)因和國(guó)家層面優(yōu)化扶貧效果的強(qiáng)制性動(dòng)因的雙重影響。在區(qū)域扶貧開發(fā)中地方政府越來(lái)越意識(shí)到彼此間的依存關(guān)系和協(xié)同的必要性，逐步從利益共識(shí)強(qiáng)化為利益整合，最終實(shí)現(xiàn)跨域治理協(xié)同行動(dòng)。為此，在區(qū)域扶貧中需要強(qiáng)化三大類型的利益整合：一是互助型利益。由于連片特困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、發(fā)展資源稀缺，扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)是各地共同強(qiáng)化現(xiàn)有資源保護(hù)，這種利益的實(shí)現(xiàn)既要求行動(dòng)的一致性，也應(yīng)當(dāng)注意給“弱勢(shì)”地方以必要支援，采取政府間轉(zhuǎn)移支付來(lái)增強(qiáng)合作能力，避免因?yàn)檫^(guò)度追求本位主義導(dǎo)致“公地悲劇”。二是共享型利益。貧困地區(qū)政府間必須通過(guò)資源整合來(lái)共享基礎(chǔ)設(shè)施和溝通發(fā)展信息，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)，促成雙方共同福利的帕累托最優(yōu)。因此在對(duì)區(qū)域扶貧項(xiàng)目中的重大問題進(jìn)行決策時(shí)，地方政府需要積極利用協(xié)商民主的治理形式，“進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，既體現(xiàn)民主、保證效率，又注重公平、避免內(nèi)耗和惡斗”④，政府間要通過(guò)自由平等對(duì)話來(lái)化解矛盾、消除沖突，消除信息的不對(duì)稱，降低盲目競(jìng)爭(zhēng)的可能，保證公共理性和普遍利益的實(shí)現(xiàn)。三是交易型利益。在區(qū)域扶貧過(guò)程中兩個(gè)地方的政府可以打破行政區(qū)劃界限，讓渡自身優(yōu)勢(shì)資源，從而獲得對(duì)方其他利益補(bǔ)償來(lái)促進(jìn)自身發(fā)展，如我國(guó)的移民外遷安置、水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以及最近幾年許多地方扶貧中采用的區(qū)域間“飛地經(jīng)濟(jì)”形式。在對(duì)連片貧困區(qū)域的整體開發(fā)中，需要對(duì)地方擁有區(qū)域資源權(quán)益進(jìn)行制度層面的確權(quán)保護(hù)，通過(guò)資源稅等法律法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則來(lái)保障貧困地區(qū)對(duì)資源使用與收益的權(quán)利，努力減少國(guó)家強(qiáng)制性計(jì)劃在區(qū)域間進(jìn)行資源配置，更多通過(guò)區(qū)域政府間產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易的形式進(jìn)行利益整合與行政協(xié)作，推進(jìn)水資源使用、建設(shè)用地配額、污染物排放等方面權(quán)利的有償流轉(zhuǎn)與開發(fā)，充分激活貧困地區(qū)可支配的交易型利益，實(shí)現(xiàn)比較優(yōu)勢(shì)和區(qū)域整體效率。
（2）應(yīng)當(dāng)構(gòu)建各個(gè)地方政府之間議題協(xié)商機(jī)制。美國(guó)學(xué)者羅伯特·阿格拉諾夫和邁克爾·麥圭爾認(rèn)為，面向未來(lái)的區(qū)域政府治理應(yīng)當(dāng)摒棄過(guò)去那種對(duì)抗競(jìng)爭(zhēng)的游戲規(guī)則，讓位給以利益共享、共同責(zé)任和互相尊重為基礎(chǔ)的區(qū)域發(fā)展模式，即在地方政府之間形成一種共同進(jìn)行政策制定的橫向協(xié)作性公共管理活動(dòng)，“這樣的安排不僅僅是協(xié)調(diào)機(jī)制，也是解決單個(gè)組織不能解決的問題的方式”⑤。當(dāng)前我國(guó)連片特困地區(qū)跨域扶貧的工作大多停滯于合作協(xié)議或者規(guī)劃意向的簽訂階段，除了各地未能形成有效的利益整合之外，其主要原因是運(yùn)作流程中缺乏預(yù)設(shè)的協(xié)商機(jī)制，未能妥善解決合作過(guò)程中管理和操作層面的細(xì)節(jié)問題。在區(qū)域扶貧跨域治理中，建立議題協(xié)商機(jī)制應(yīng)從幾個(gè)方面著手：一是在內(nèi)容上，解決區(qū)域扶貧項(xiàng)目中成本分?jǐn)?、利益補(bǔ)償、資源互補(bǔ)、責(zé)任共擔(dān)的問題。二是在方法上，通過(guò)談判、磋商，甚至適當(dāng)妥協(xié)，對(duì)合作方案進(jìn)行可行性調(diào)適，積極尋求合作戰(zhàn)略的實(shí)施辦法。三是在形式上，可借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立由非政府組織或者地區(qū)商會(huì)主導(dǎo)的區(qū)（流）域委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)政府間的立場(chǎng)，并由這一具有準(zhǔn)政府色彩的機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行相關(guān)項(xiàng)目。當(dāng)然也可以采用我國(guó)地方以往的實(shí)踐模式，在參與合作的地方政府層級(jí)之上建立一級(jí)虛化的管理委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，這需要注意由此而產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)膨脹和體制固化所帶來(lái)的效率低下。湖南省龍山縣與湖北省來(lái)鳳縣采取了一種較少依賴上級(jí)政府而直接形成跨省域雙邊協(xié)商機(jī)制：在協(xié)商制度層面，明確了縣域負(fù)責(zé)人為成員的龍鳳先行區(qū)合作共建領(lǐng)導(dǎo)小組，簽訂了《關(guān)于推進(jìn)龍山來(lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)發(fā)展合作框架協(xié)議》。在協(xié)商運(yùn)行層面，規(guī)定了每季度召開一次副縣級(jí)以上聯(lián)席會(huì)議，落實(shí)各階段區(qū)域協(xié)商項(xiàng)目的推進(jìn)。在協(xié)商內(nèi)容層面，提出了治理酉水河環(huán)境污染、統(tǒng)籌毗鄰城區(qū)建設(shè)規(guī)劃、推進(jìn)公共服務(wù)一體化等事項(xiàng)。在協(xié)商保障層面，兩縣人大、政協(xié)調(diào)研呼吁，宣傳部門形成輿論氛圍，專家顧問團(tuán)編寫合作總體規(guī)劃，爭(zhēng)取兩省上級(jí)部門的政策支持，最終獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)將龍山來(lái)鳳一體化建設(shè)上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。⑥該機(jī)制已成為發(fā)揮下級(jí)政府自主性協(xié)同互動(dòng)的成功范式。
4.建立區(qū)域扶貧跨域治理的執(zhí)行保障
（1）注重制度創(chuàng)新，以政策支持來(lái)化解區(qū)域合作的體制障礙，保障合作機(jī)制穩(wěn)定運(yùn)行。我國(guó)地方政府之間關(guān)于區(qū)域合作的行政協(xié)議，包括區(qū)域扶貧中的合作問題，都缺乏法律層面的明確指引，“往往會(huì)使得地方政府注重走‘上級(jí)路線’而忽視同級(jí)政府間的合作……這種制度安排的缺失往往使得地方政府間難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的磋商，政府間協(xié)助也受到嚴(yán)重限制”⑦。因此，在實(shí)踐中制定相關(guān)法律，明確區(qū)域扶貧合作中各方主體責(zé)權(quán)利，為區(qū)域扶貧跨域治理提供執(zhí)行保障十分必要。我國(guó)應(yīng)借鑒西方國(guó)家允許地方政府間自主簽訂“州際協(xié)定”的經(jīng)驗(yàn)，中央要應(yīng)對(duì)地方間越來(lái)越頻繁的區(qū)域間立法需求，規(guī)范地方間協(xié)定的訂立主體、程序、效力等方面的問題，為即將大范圍實(shí)施的連片區(qū)域扶貧提供政策依據(jù)。
（2）建立高層次跨域治理仲裁制度，解決區(qū)域合作協(xié)議或者區(qū)域規(guī)劃得不到有效執(zhí)行或者選擇性執(zhí)行問題。通過(guò)成立一個(gè)中央層面對(duì)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的裁決機(jī)關(guān)，可以解決區(qū)域協(xié)調(diào)組織權(quán)威性不夠、所形成的方案往往形同虛設(shè)而得不到有效遵守的問題。⑧有必要修改完善《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，允許相關(guān)利害關(guān)系人對(duì)區(qū)域扶貧執(zhí)行中違反合作協(xié)定和政策規(guī)范的抽象行政行為進(jìn)行行政訴訟，通過(guò)責(zé)任追究來(lái)制約行政行為的隨意性，減少?zèng)Q策失誤造成的區(qū)域發(fā)展損失。
（3）增強(qiáng)區(qū)域政府間以信任和互惠規(guī)范為核心的社會(huì)資本，推動(dòng)地方政府扶貧合作行為有效協(xié)調(diào)?！吧鐣?huì)資本能夠增進(jìn)交易的可重復(fù)性，減少機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)；能夠形成社會(huì)互相信任的機(jī)制，為政治和經(jīng)濟(jì)交易提供便利；能夠擴(kuò)大信息交流，建立和傳遞信譽(yù)?！雹嵬ㄟ^(guò)地區(qū)間多元、多維的信息溝通機(jī)制，增強(qiáng)政府以及公眾對(duì)區(qū)域合作的了解，減少合作中由于信任缺失而導(dǎo)致的重復(fù)無(wú)效決策以及單方行為產(chǎn)生的惡意競(jìng)爭(zhēng)，減少區(qū)域扶貧跨域治理制度執(zhí)行中的阻礙和代價(jià)。
注釋
①許源源、李小飛：《論地方政府合作扶貧的構(gòu)建》，《農(nóng)業(yè)考古》2008年第3期。
②O. E. Williamson， "The Institution of Governance"， American Economics Review， Vol. 88， No. 2， 1998.
③張緊跟：《當(dāng)代中國(guó)地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第23頁(yè)。
④唐忠義、張英：《協(xié)商民主在區(qū)域一體化建設(shè)中的地位與作用——以武漢城市圈建設(shè)為例》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2010年第8期。
⑤[美]羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略》，鄞益奮、李玲玲譯，北京大學(xué)出版社，2007年，第74頁(yè)。
⑥李志強(qiáng)：《龍山來(lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)第三次聯(lián)席會(huì)議在湖北來(lái)鳳召開》，http：//www.iwuling.com/column/yaowenjujiao/jingji/xiezuodongtai/2012/0330/2159.html，2012年3月30日。
⑦何淵：《中國(guó)特色的區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，上海人民出版社，2010年，第158頁(yè)。
⑧劉亞平：《當(dāng)代中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第255頁(yè)。
⑨郭熙保、張克中：《社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)績(jī)效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2003年第2期。