廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)公共安全應(yīng)對(duì)策略——學(xué)術(shù)論壇

（一）建立和完善公共安全法律體系
在現(xiàn)代法制社會(huì)中，政府權(quán)力的法定性決定了在公共安全危機(jī)狀態(tài)下政府行使的權(quán)利是國(guó)家憲法和法律賦予的。憲法和法律是政府行使緊急權(quán)力的正當(dāng)性、合法性的來(lái)源。依法治國(guó)是我國(guó)的治國(guó)基本方略。按照我國(guó)的憲政精神來(lái)健全公共安全相關(guān)的法律法規(guī)，構(gòu)建完善的公共安全法律法規(guī)體系，把公共安全管理納入到法制化軌道，是提高我國(guó)應(yīng)對(duì)公共安全問(wèn)題的能力和提高公共安全管理水平的基礎(chǔ)。溫家寶同志在2004年《政府工作報(bào)告》中就指出，中國(guó)政府要重點(diǎn)做好應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件等方面的立法，推進(jìn)社會(huì)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)體系建設(shè)。經(jīng)過(guò)這些年來(lái)的法制建設(shè)，我國(guó)在處理公共安全問(wèn)題方面制定了一系列的法律法規(guī)，包括綜合性和專(zhuān)門(mén)性的公共安全應(yīng)對(duì)法律法規(guī)。此外，我國(guó)為了提高政府處置各種突發(fā)事件和保障公共安全的能力，還依法制定了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等79個(gè)國(guó)家級(jí)的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)對(duì)公共安全問(wèn)題基本做到了有法可依。
雖然我國(guó)在公共安全的法制建設(shè)有了顯著的成就。但公共安全法律體系整體上仍然存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要進(jìn)一步完善，進(jìn)而保障全面規(guī)范公共安全管理。提高應(yīng)對(duì)公共安全問(wèn)題的水平。一是調(diào)整目前法律的結(jié)構(gòu)和層次。應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共安全各個(gè)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)情況，制定必要的法律法規(guī)或提升當(dāng)前的法律法規(guī)層次，完善法律結(jié)構(gòu)。如在群體性事件的應(yīng)對(duì)方面，目前專(zhuān)門(mén)性的法律規(guī)范是公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件的規(guī)定》，這個(gè)規(guī)定不僅法律效力上層次太低，而且處置主體的局限也過(guò)于狹隘，難以適應(yīng)當(dāng)前治安形勢(shì)的需要。二是要豐富內(nèi)涵，拓寬覆蓋面。既要加大宏觀方面的公共安全立法的力度，又要注重微觀方面的具體實(shí)踐過(guò)程的程序性法律規(guī)范。在制定相關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則及其他配套的法規(guī)規(guī)章的同時(shí)，廣西應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際制定或修訂應(yīng)對(duì)公共安全問(wèn)題的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，提高法律法規(guī)的可操作性。三是協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系，使其協(xié)調(diào)統(tǒng)一。由于綜合性的法律《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是2007年才頒布施行，各個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)大多數(shù)是在其之前頒布實(shí)施的。這就不可避免地存在著法律之間的矛盾和沖突。因此，在系統(tǒng)地、全方位地進(jìn)行法律體系建設(shè)的同時(shí)，要確保上不跟基本法沖突，橫向不跟其他公共安全相關(guān)的法律、各行業(yè)和各部門(mén)的法律制度等法律條文矛盾，并保證對(duì)各級(jí)政府、部門(mén)的職責(zé)和職權(quán)統(tǒng)一。
（二）構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的公共安全管理體制
公共安全問(wèn)題一旦發(fā)生，僅僅靠政府的作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要借助全社會(huì)的力量，才能經(jīng)受得起考驗(yàn)。要摒棄以往由政府大包大攬的做法，在確定政府主導(dǎo)位置的同時(shí)，準(zhǔn)確定位政府應(yīng)對(duì)公共安全問(wèn)題需履行的職能和社會(huì)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，建立起政府與社會(huì)合作互助、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的綜合公共安全管理新體制。
1.健全政府公共安全管理組織機(jī)構(gòu)。完備的組織機(jī)構(gòu)是政府應(yīng)對(duì)公共安全問(wèn)題的依托和組織保證，也是政府對(duì)公共安全突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)警、溝通和決策的前提。我國(guó)目前的公共安全管理模式是政府負(fù)責(zé)制。國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府按照分工對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的突發(fā)事件處置工作全權(quán)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)政府是本行政區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域各類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作。國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府成立相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，對(duì)不同級(jí)別、不同類(lèi)別的突發(fā)事件實(shí)行分級(jí)分類(lèi)管理與處置。這種模式使權(quán)力集中、統(tǒng)一，在應(yīng)對(duì)汶川地震等嚴(yán)重的公共安全問(wèn)題時(shí)發(fā)揮了重大的作用。為了更加快速、高效地應(yīng)對(duì)各個(gè)級(jí)別的公共安全問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)公共安全管理組織建設(shè)。一是設(shè)立具有應(yīng)對(duì)指揮權(quán)的公共安全管理組織機(jī)構(gòu)。目前雖然各級(jí)政府都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的公共安全管理部門(mén)，如國(guó)務(wù)院的應(yīng)急管理辦公室和各級(jí)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)的是值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的職能，沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的指揮職權(quán)，這就難以落實(shí)公共安全應(yīng)對(duì)的快速反應(yīng)原則。二是設(shè)立有咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。國(guó)內(nèi)外大量事例表明，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)當(dāng)設(shè)置咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。建立應(yīng)急管理專(zhuān)家制度十分必要，讓?xiě)?yīng)急管理專(zhuān)家參與處置與預(yù)防工作，可以為應(yīng)急管理和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策出謀劃策，起參謀作用。
2.積極組織公共安全的民間力量。區(qū)別于政府的民間力量在公共安全管理中起著極其重要的作用。國(guó)家只能從自身利益出發(fā)來(lái)維護(hù)公共安全。即便真想維護(hù)公共安全，也很難察覺(jué)與之相距甚遠(yuǎn)的公共安全威脅。而公民社會(huì)則不同，公共安全與公民的日常生活密切相關(guān)，關(guān)系其切身利益。因此，它對(duì)公共安全的維護(hù)會(huì)不遺余力。一是建立專(zhuān)門(mén)性的公共安全志愿者組織。在公共安全應(yīng)急管理中，志愿者組織能夠利用其組織資源和成員們訓(xùn)練有素的技能迅速開(kāi)展救援等應(yīng)對(duì)工作。從而最大限度地減少受災(zāi)者的生命和財(cái)產(chǎn)的損失。西方各國(guó)都十分注重志愿者和志愿組織在公共安全管理中的作用，而且每個(gè)國(guó)家都在公共安全管理中賦予其重要的使命，使其成為公共安全管理中在政府機(jī)構(gòu)之外的一股重要力量。如美國(guó)的“全國(guó)抗災(zāi)志愿者組織”、澳大利亞的“志愿服務(wù)澳大利亞”（Volunteering Australia）等，這些非政府組織的應(yīng)急事態(tài)管理主體被公認(rèn)為是各種應(yīng)急事態(tài)的第一應(yīng)急這和有效救援者。二是提高公民個(gè)體應(yīng)對(duì)公共安全問(wèn)題的能力。公共安全問(wèn)題的發(fā)展蔓延的趨勢(shì)及其造成的危害后果的嚴(yán)重性，很大程度是取決于公民自身在發(fā)生公共安全問(wèn)題時(shí)的態(tài)度和表現(xiàn)。因此，要加大宣傳力度，培養(yǎng)公民的積極自救、自我管理的意識(shí)，提高整個(gè)社會(huì)應(yīng)對(duì)公共安全問(wèn)題的水平。
（三）加強(qiáng)公共安全應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)
世界上幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了比較完備的公共安全應(yīng)急管理機(jī)制。應(yīng)急管理機(jī)應(yīng)急制機(jī)制是以公共安全事件的發(fā)展為主線的應(yīng)對(duì)，包括事前的預(yù)警和準(zhǔn)備機(jī)制、事中的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和事后的恢復(fù)重建機(jī)制等。我國(guó)各級(jí)政府近年來(lái)也開(kāi)始意識(shí)到公共安全應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的重要性和緊迫性，國(guó)內(nèi)許多城市對(duì)作了一些積極有效的探索，初步形成了一套完整的公共安全機(jī)制。南寧市是我國(guó)最早投入公安安全管理應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的城市之一，在2001年建立了我國(guó)第一套城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，在維護(hù)南寧市公共安全方面發(fā)揮著重要作用。明廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)在以南寧市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步擴(kuò)展和完善公共安全應(yīng)急管理機(jī)制。一是要建立協(xié)調(diào)的組織框架。目前，我國(guó)的各種突發(fā)公共事件分屬16個(gè)職能部門(mén)歸口管理，來(lái)自不同職權(quán)范圍、管轄地域或者不同層次的部門(mén)勢(shì)必會(huì)由于界面不清而出現(xiàn)資源浪費(fèi)或者相互推諉、相互搶功的現(xiàn)象，難以發(fā)揮整體功效，迅速、統(tǒng)一地采取應(yīng)對(duì)措施。因此，要建立協(xié)調(diào)的組織和指揮，所有具有不同管轄部門(mén)或者對(duì)事件承擔(dān)某些職責(zé)的部門(mén)，以及那些能夠提供特殊資源支持的部門(mén)，都納入到組織框架中，相互協(xié)調(diào)，共同決定全部事件的戰(zhàn)略、選擇目標(biāo)以及確保應(yīng)急方案的實(shí)現(xiàn)，保證具體行動(dòng)的整合，最恰當(dāng)?shù)厥褂盟峙傻馁Y源。二是完善、規(guī)范應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的功能和職責(zé)。目前我國(guó)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的功能比較單一，大多數(shù)都局限于前期的接警、處警和指揮調(diào)度以及先期處置，而對(duì)于后期的控制與處置以及事后的恢復(fù)重建等方面都沒(méi)有相關(guān)的功能和職責(zé)。因此，要緊扣公共安全的各個(gè)重要環(huán)節(jié)，設(shè)置、完善相對(duì)應(yīng)的功能，并對(duì)相關(guān)部門(mén)賦予相對(duì)應(yīng)的職責(zé)，使公共安全應(yīng)急管理具有全面性和延續(xù)性。
（四）加強(qiáng)公共安全領(lǐng)域的國(guó)際合作
近年來(lái)，中國(guó)與東盟各國(guó)除了加強(qiáng)以經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)的合作之外，還拓展了非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。我國(guó)與東盟各國(guó)發(fā)表了《中國(guó)與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》，并簽署了《中國(guó)人民共和國(guó)與東南亞國(guó)家聯(lián)盟成員政府非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》，明確了在打擊跨國(guó)犯罪、禁毒、打擊恐怖主義等領(lǐng)域的合作，這對(duì)于維護(hù)東南亞地區(qū)的安全和穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。一是進(jìn)一步拓展國(guó)際合作的領(lǐng)域。在繼續(xù)鞏固和發(fā)展打擊恐怖犯罪、毒品犯罪等重要項(xiàng)目之外，應(yīng)加強(qiáng)災(zāi)害救援、維護(hù)海上通道、打擊經(jīng)濟(jì)犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪等領(lǐng)域的合作。二是合作形式多樣化。通過(guò)高層交流、防務(wù)磋商、聯(lián)合訓(xùn)練等多種渠道增加互信，提高共同應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)新威脅的能力。三是建立針對(duì)公共安全問(wèn)題的國(guó)際性組織或公共安全合作基金，對(duì)跨越國(guó)界各個(gè)領(lǐng)域的公共安全問(wèn)題進(jìn)行人員、資金、技術(shù)等各方面的合作與支持?？梢孕Х鹿残l(wèi)生領(lǐng)域“國(guó)際紅十字會(huì)”等非營(yíng)利組織或中國(guó)——東盟公共衛(wèi)生合作基金，建立其他領(lǐng)域的合作組織和基金。在發(fā)生全球性或地區(qū)性公共安全問(wèn)題時(shí)提供相互支持和支援。