制度的力量——讀《維正之供——清代田賦與國(guó)家財(cái)政（1730-1911）》

一、漏規(guī)、攤捐與19世紀(jì)初期的地方財(cái)政

清代的田賦制度的基本框架在雍正時(shí)期搭建完畢，因此學(xué)界對(duì)于這一時(shí)期耗羨歸公改革和養(yǎng)廉銀的創(chuàng)設(shè)給予極大的重視。但既有研究對(duì)于雍正以財(cái)政制度發(fā)展研究不深，作者從嘉慶二十五年（1820年）清查陋規(guī)一事考察地方財(cái)政演變，揭示乾嘉以降財(cái)政與政治的關(guān)鍵問(wèn)題。當(dāng)年秋天，道光帝繼位，在大學(xué)士英和的建議下，道光帝試圖將早已名不副實(shí)的財(cái)政體系正本清源，但僅僅三個(gè)月后，這種努力歸于失敗。

問(wèn)題根源在于高度集中的清代財(cái)政體系。隨著明代后期開(kāi)始的賦役納銀化，財(cái)政大權(quán)高度集中于戶(hù)部成為可能，一切財(cái)稅經(jīng)費(fèi)均由戶(hù)部統(tǒng)管，財(cái)政體系中并不存在中央財(cái)政與地方財(cái)政之分。高度集中的體制之下并沒(méi)有地方財(cái)政名目，但是地方辦公所用經(jīng)費(fèi)是現(xiàn)實(shí)的需要。雍正年間的耗羨歸公的意義就在于把原本的灰色收入納入國(guó)家財(cái)政體系中，充當(dāng)?shù)胤降霓k公經(jīng)費(fèi)。

但是18世紀(jì)中期以降，物價(jià)上漲、人口驟增等因素導(dǎo)致了地方各級(jí)政府的行政開(kāi)支逐漸增大。然而，作為法定財(cái)源的養(yǎng)廉銀卻維持定額，因此，至遲在嘉道之際（1820年前后），雍正年間建立的地方財(cái)政體制已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足地方政府的經(jīng)費(fèi)需求。于是，手握田賦經(jīng)征權(quán)的州縣勢(shì)必通過(guò)附加稅來(lái)解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。只要未滋物議或引發(fā)京控、民變，地方政府的額外加征與經(jīng)費(fèi)授受是被默許的。剔除道德因素，陋規(guī)是一種適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的必然選擇。

除了清朝高度集中的財(cái)政制度外，還有兩個(gè)因素對(duì)于陋規(guī)的產(chǎn)生與發(fā)展起到推動(dòng)作用。第一在于田賦制度本身的漏洞，田賦征收的前提在于國(guó)家對(duì)于全國(guó)土地和戶(hù)口的掌握。但有清一代，除了康熙、雍正年間，在部分地區(qū)清丈過(guò)土地以外，始終沒(méi)有對(duì)于全國(guó)的土地清丈行動(dòng)，國(guó)家對(duì)于土地情況的掌握居然是建立在明萬(wàn)歷九年（1581年）清丈的基礎(chǔ)上；至于戶(hù)口問(wèn)題，清代最重要的人口數(shù)據(jù)“丁”，根據(jù)何炳棣的研究，“丁”既不是戶(hù)口數(shù)據(jù)，也不是成年納稅男子人口數(shù)據(jù)，而僅僅是一種賦稅單位。中央并不掌握真實(shí)人口和土地?cái)?shù)據(jù)，因此只能維持固定的稅額。人口的增長(zhǎng)和新開(kāi)墾土地增多不僅無(wú)法帶來(lái)稅收增長(zhǎng)，反倒加重了基層的行政開(kāi)支。有限的稅收越來(lái)越難以應(yīng)對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的種種危機(jī)。

第二在于制度的慣性和政治倫理的束縛，輕徭薄賦是儒家思想所贊頌的仁政，因而減免田賦就具有特別的政治意義。自康熙年間推出推出“滋生人丁，永不加賦”的政策后，無(wú)論實(shí)際運(yùn)行中不正規(guī)的附加性征收已經(jīng)對(duì)百姓造成了多嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，“加賦”“加派”是不能出現(xiàn)在正式的朝廷政令之中。道光帝清查的動(dòng)因在于破除陋規(guī)造成的吏治腐敗與民困國(guó)弱的，但是一旦厘清陋規(guī)，將之合法化，形同于加稅，即使是皇帝也不能承受這樣的指責(zé)。

清代高度集中的財(cái)政體制之下，由于種種因素，出現(xiàn)了一種奇怪的局面。表面上運(yùn)行的是法定的財(cái)政體系，這套體系稅下收是定額的，體現(xiàn)輕徭薄賦的理念。但實(shí)際上，在體系之外運(yùn)行著非正式地方財(cái)政體系。以1857年湖北為例，各縣錢(qián)糧實(shí)際征收額是法定稅收的1.4-1.8倍。

嘉道之際，地方政府的主要財(cái)源來(lái)自陋規(guī)、攤捐代表的額外財(cái)政，不僅戶(hù)部無(wú)法掌控外省的陋規(guī)、攤捐，地方各級(jí)政府也不了解下級(jí)收入的“詳細(xì)曲折”，這與清政府力圖建立的高度集中的財(cái)政體系的總目標(biāo)背道而馳，這不能不說(shuō)是一種諷刺。用馬寅初的話(huà)說(shuō)，中央擁“集權(quán)”之虛名，地方收“濫權(quán)”之實(shí)惠。

二、漕運(yùn)體系的終結(jié)

漕運(yùn)是中國(guó)古代社會(huì)所特有一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，由于首都人口眾多，而本地區(qū)糧食難以自給自足，中央王朝不得不從外地征調(diào)糧食以保證供給。明清以來(lái)，國(guó)家在運(yùn)河各省建立起一套龐大的漕運(yùn)官僚體系，每年在400余萬(wàn)石漕糧之外，還要加收漕項(xiàng)銀米作為運(yùn)輸經(jīng)費(fèi)。從經(jīng)濟(jì)角度而言，漕運(yùn)不計(jì)成本，損耗頗多，但因?yàn)殇罴Z關(guān)涉天庾，所以不能輕易改弦更張。

雖然在清代田賦和漕糧屬于不同的稅目。但在征收層面，時(shí)人常將二者并稱(chēng)。晚清以來(lái)，由于太平天國(guó)的沖擊、運(yùn)河的衰敗、交通進(jìn)步、東北與華北糧食農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和糧食市場(chǎng)成熟諸多因素影響下。到光緒二十七年（1901年），除江浙外，各地運(yùn)解100萬(wàn)石糧食，其余有漕各省一律折色解征。實(shí)際上已經(jīng)與地丁無(wú)異。故此，作者把漕糧也納入考察的范疇。

雍正時(shí)代對(duì)后世財(cái)政、政治影響較大的耗羨歸公的改革，從20世紀(jì)以來(lái)，學(xué)者們研究就已經(jīng)非常多了。但是以往的研究并沒(méi)有注意到在漕糧領(lǐng)域也發(fā)生類(lèi)似的漕耗歸公的改革。其中雍正七年（1729年），江蘇巡撫尹繼善的改革最為重要，奠定了后世改革的模板。

尹繼善在雍正初年的定案基礎(chǔ)上，重訂漕費(fèi)收支章程：第一，每石征銀六分折錢(qián)54文；第二，把收糧食的觚改為小口，便于查察，防止官吏浮收；第三，漕費(fèi)半給旗丁，半給州縣?？梢钥闯龃舜胃母锏木窈秃牧w歸公是一致的。通過(guò)征收定額漕費(fèi)，為漕糧運(yùn)輸和州縣辦公提供必要經(jīng)費(fèi)支持。到乾隆八年（1743年）尹繼善再次蒞臨兩江，重新核定漕費(fèi)。至此構(gòu)成了18世紀(jì)中后期江蘇漕費(fèi)章程的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

尹氏的改革不僅肅清積弊，還對(duì)有漕各省起到了示范作用。因而具有更為深遠(yuǎn)的意義，但是尹氏的改革并不是一勞永逸，尹氏改革始于雍正七年（1729年），但在乾隆初年就有故態(tài)復(fù)萌之相，尹繼善于乾隆八年（1743年）和乾隆十七年（1752年）再蒞兩江，確保了漕務(wù)的穩(wěn)定。

如同耗羨歸公一般，隨著清代人口大爆炸，引起的物價(jià)上漲、管理成本增長(zhǎng)、運(yùn)河阻塞等問(wèn)題，舊有的漕運(yùn)制度不能應(yīng)對(duì)增加的開(kāi)支，不得不再次求助于浮收。根據(jù)時(shí)人的描述，到乾隆三十年（1765年）前后，漕務(wù)風(fēng)氣大變，浮收屢禁不止。嘉慶四年（1799年），嘉慶帝親政以后關(guān)于江南漕務(wù)的討論中，由于數(shù)十年的征收，漕費(fèi)已經(jīng)不被認(rèn)為疆臣的權(quán)宜之計(jì)，而是戶(hù)部管控的正項(xiàng)之一，因此再度加征漕費(fèi)形同加賦，遭到了嘉慶帝的反對(duì)，至此尹繼善的改革完全失去了意義。

到嘉道年間，漕務(wù)是和積弊相聯(lián)系在一起的。這一時(shí)期的積弊主要是規(guī)?？涨暗摹案≠M(fèi)”。其中的大頭是幫費(fèi)，就是旗丁在法定的津貼銀米之外，向州縣索取錢(qián)糧的規(guī)費(fèi)。嘉慶以前幫費(fèi)之名并不多見(jiàn)。雖然物價(jià)溫和上漲、經(jīng)費(fèi)克扣、屯田荒廢、土產(chǎn)及私鹽收入減少、河工廢馳運(yùn)道淤塞、造船費(fèi)用上漲等多重因素，造成了旗丁收入減少開(kāi)支增加，但仍不能解釋幫費(fèi)的超額增長(zhǎng)。

實(shí)際上根據(jù)包世臣的觀察，幫費(fèi)的增長(zhǎng)主要是為了應(yīng)付陋規(guī)，90%的幫費(fèi)流入了沿途衛(wèi)所、總漕、倉(cāng)場(chǎng)衙門(mén)。幫費(fèi)增長(zhǎng)的實(shí)質(zhì)就是由于財(cái)政結(jié)構(gòu)缺陷，在額定財(cái)政之外，必須有額外財(cái)政保證地方事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)。在18世紀(jì)中國(guó)人口激增、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與物價(jià)高企的大背景下，額外財(cái)政壓倒了額定財(cái)政。無(wú)論如何，額定財(cái)政與額外財(cái)政均取自于田畝，額外財(cái)政增長(zhǎng)增加了民眾的負(fù)擔(dān)，大小戶(hù)、注荒不均更加速了民眾財(cái)富兩極分化，使得富者愈富，貧者愈窮。

從經(jīng)濟(jì)角度而言，漕運(yùn)并不合算，但是涉及“天庾正供”，而被長(zhǎng)期運(yùn)行。不合理的財(cái)政體系，加重了民眾的負(fù)擔(dān)，對(duì)國(guó)家也并不有利，漕運(yùn)的體系越發(fā)難以為繼。最終在道咸之際采取漕糧海運(yùn)的舉措。

以往漕糧海運(yùn)的研究，多從“運(yùn)”的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)自然條件與戰(zhàn)爭(zhēng)的阻力。但作者認(rèn)為直接原因在于財(cái)政的困境，河道阻塞和太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)興起只是制度變革的背景，各方均無(wú)意從根本上解決問(wèn)題。作為問(wèn)題根源的州縣支出結(jié)構(gòu)在改行海運(yùn)后并未改變，因此官民交困、收兌兩難的局面沒(méi)有改變。改革雖然取得一時(shí)成效，但最終必然歸于失敗。

太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步破壞了清王朝的漕運(yùn)體制。漕糧改折在清代并非罕見(jiàn)。但總體而言，都是作為權(quán)宜之計(jì)。漕糧制度為明清兩代沿襲，早已形成一個(gè)從中央的戶(hù)部到地方的漕運(yùn)、河道、倉(cāng)場(chǎng)各衙門(mén)的巨大利益集團(tuán)。以湖北為例，太平天國(guó)占據(jù)蘇南以后，使得南方各省無(wú)法向中央上繳漕糧，采取了改折的辦法。在太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，似乎一切又要回到原點(diǎn)。

不過(guò)，作者特別提醒我們，當(dāng)中央要求湖北改回繳納漕糧時(shí)，“問(wèn)題的焦點(diǎn)在于，一旦恢復(fù)本色起運(yùn)，大幅提高的成本將由誰(shuí)來(lái)負(fù)擔(dān)?！憋@然，戶(hù)部及中央絕不會(huì)承擔(dān)，湖北巡撫也絕不愿意由本省買(mǎi)單。雙方妥協(xié)的結(jié)果是，湖北省每年在鎮(zhèn)江等處采購(gòu)糧食，作為運(yùn)送京師的漕糧，再由上海裝上沙船，沿海運(yùn)往天津，轉(zhuǎn)運(yùn)京師。這樣，對(duì)于湖北來(lái)說(shuō)，至少節(jié)省了長(zhǎng)江航運(yùn)的高額成本；對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，則保障了漕運(yùn)體制延續(xù)下來(lái)。

進(jìn)入同治年間，則以江蘇的改革最為引人注目，胡林翼在湖北的改革雖取得一定成效，但江蘇作為南方賦稅重地，其改革的意義并不是湖北能擬的，經(jīng)過(guò)同中央的討價(jià)還價(jià)，達(dá)成了有清以來(lái)最大的減賦數(shù)額。

但要注意幾點(diǎn)。第一，由于制度慣性，戶(hù)部始終不肯放棄減免難以征收的稅額，造成了減賦效果大打折扣；第二，減賦取得成效的關(guān)鍵，在于自咸豐后期以來(lái)新財(cái)源的開(kāi)辟；第三，同胡林翼在湖北的改革一樣，改革始終沒(méi)有涉及問(wèn)題的關(guān)鍵——清丈全國(guó)土地。政府既無(wú)意愿也無(wú)能力，因此改革始終是浮于表面，只能收一時(shí)之效。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)以后在巨大的財(cái)政支出壓力下，清政府不得不要求除江浙以外的地區(qū)全部折征，給運(yùn)行了數(shù)百年的漕運(yùn)體制致命一擊。百足之蟲(chóng)死而不僵，清王朝的官僚系統(tǒng)仍然具有強(qiáng)大的慣性，維持漕運(yùn)體制不至完全廢棄。直到清朝滅亡，江浙兩省的漕糧起運(yùn)交倉(cāng)仍然沒(méi)有完全廢止。

三、幾點(diǎn)思考

1、制度的慣性

田賦中的漕糧最突出地體現(xiàn)了傳統(tǒng)政治思想中實(shí)物征收、實(shí)物儲(chǔ)備的理財(cái)觀念，圍繞數(shù)百年的漕糧、漕運(yùn)又衍生出從州縣“吃漕飯”的“刁生劣監(jiān)”到運(yùn)丁水手，從書(shū)手幕友到漕運(yùn)總督一系列形形色色、正式非正式的利益相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員?？梢哉f(shuō)，漕糧、漕運(yùn)制度是清朝財(cái)政制度中制度慣性最大的一個(gè)，在地丁早已折解的情形下，河運(yùn)卻難以改海運(yùn)，本色漕糧難以在法條上確立折征采買(mǎi)制度，本色漕糧難以實(shí)現(xiàn)折銀解京。所以對(duì)18世紀(jì)中葉以降清代漕糧、漕運(yùn)制度考察，就有超出財(cái)政史的價(jià)值，而可以成為管窺傳統(tǒng)中國(guó)制度變遷之復(fù)雜性的一扇窗戶(hù)。

2、對(duì)前現(xiàn)代國(guó)家不能用今天的眼光審視

人不能脫離于他所處的時(shí)代，我們生活的時(shí)代已經(jīng)同一百多年早已不同。對(duì)晚清的人而言，他們所處的時(shí)代和前代固有不同，但是傳統(tǒng)的部分仍舊頑固的保存下來(lái)，我們重新審視那段歷史應(yīng)當(dāng)避免用今人的觀點(diǎn)來(lái)審視古人。于我而言，對(duì)于清朝田賦制度系統(tǒng)性的了解還是第一次。其中許多細(xì)節(jié)令我大吃一驚。

湖北自明萬(wàn)歷九年清丈后，屢經(jīng)喪亂。除少數(shù)縣份曾于康熙年間推行清丈，多數(shù)州縣并無(wú)魚(yú)鱗冊(cè)、實(shí)征冊(cè)，地方官缺乏催科所必需的地籍、戶(hù)籍信息。在此背景下，州縣普遍將錢(qián)漕征收交由各類(lèi)書(shū)差包辦?！?/span>

此時(shí)已是咸豐十年（1858年），距離明萬(wàn)歷九年（1581年）過(guò)去了近三百年之久，在這漫長(zhǎng)的時(shí)間里，非獨(dú)湖北，全國(guó)范圍內(nèi)都沒(méi)有進(jìn)行過(guò)統(tǒng)一的、大規(guī)模土地清丈?？紤]到何炳棣對(duì)于丁的定義，所謂高度集中的中央政府，對(duì)于真實(shí)情況掌握竟如此之弱，是習(xí)慣了大數(shù)據(jù)分析時(shí)代的人們所難以想象的。

還有就是貨幣體系的復(fù)雜程度。作為主幣的銀兩并非鑄幣，而是稱(chēng)量貨幣。幣制的不善導(dǎo)致權(quán)量、成色不齊成為普遍現(xiàn)象。對(duì)于習(xí)慣了現(xiàn)有貨幣制度的我們，在面對(duì)數(shù)據(jù)分析時(shí)更應(yīng)當(dāng)格外留心。

3、督撫專(zhuān)權(quán)之思考

晚清以來(lái)的央地關(guān)系，以羅爾綱先生為代表的所謂“督撫專(zhuān)政”與“外重內(nèi)輕”的權(quán)力格局說(shuō)影響最大，李細(xì)珠通過(guò)對(duì)清末新政時(shí)期地方督撫權(quán)力變化的研究認(rèn)為，辛亥鼎革之際，中央與地方權(quán)力關(guān)系實(shí)際上已演變?yōu)椤皟?nèi)外皆輕”的權(quán)力格局。此說(shuō)從政治史的角度重新審視了晚清時(shí)期的央地關(guān)系，本書(shū)則從財(cái)政的角度審視這一問(wèn)題，督撫若能專(zhuān)權(quán)，必須將一省之司法權(quán)、財(cái)政權(quán)、行政權(quán)等若干重要權(quán)力掌握在省，但是省對(duì)于下級(jí)機(jī)構(gòu)的財(cái)政狀況，正如中央的戶(hù)部無(wú)法控制外省的陋規(guī)、攤捐收入那樣，督撫也不了解州縣收入的“詳細(xì)曲折”。第一章嘉慶二十五年清查的失敗，正說(shuō)明集中財(cái)權(quán)之不易，中央—省—州縣各級(jí)之間的“包征包解”模式，才是財(cái)政管理之常態(tài)。

4、打通了古代史和近代史研究的壁壘

田賦作為古代最大宗的賦稅收入，其研究為學(xué)者所矚目，但是以往清代賦稅研究的問(wèn)題在于明顯的割裂，學(xué)界對(duì)于雍正年間的清朝財(cái)政體制基本構(gòu)建的過(guò)程著墨甚多，但此后制度如何運(yùn)行語(yǔ)焉不詳；另外在晚清時(shí)代的田賦，盡管仍是最大宗的稅收，但比重卻大為下降，學(xué)界更注重對(duì)于新式財(cái)源的研究，因此基本而言，賦稅問(wèn)題仍舊是個(gè)明清史研究問(wèn)題。作者從1730年寫(xiě)到1911年，突破了清代經(jīng)濟(jì)史研究中通常以十九世紀(jì)中期為界，分為兩段的做法。有助于打通學(xué)術(shù)壁壘，更宏觀的把握這一時(shí)期的基本情況。

5、缺少對(duì)于邊疆民族地區(qū)的財(cái)政的分析

本書(shū)名為清代田賦與國(guó)家財(cái)政，但是主要的考察對(duì)象是江浙鄂等南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，這些地區(qū)的田賦占比很大，因而具有了極高的代表性。但是清代的邊疆民族地區(qū)因其行政制度與內(nèi)地不同，其財(cái)政問(wèn)題應(yīng)當(dāng)多加思考，目前對(duì)于新疆、四川、東北等地的研究頗深，希望作者能夠加入這些部分，豐富全書(shū)的內(nèi)容。

6、缺乏中西方比較的視角

清代的賦稅總體而言是不低的，但是就絕對(duì)的稅負(fù)來(lái)看，卻又顯得不那么多。1908年，中國(guó)的農(nóng)民田賦負(fù)擔(dān)約相當(dāng)于其土地總產(chǎn)出的2%-4%，遠(yuǎn)低于明治時(shí)期日本的10%，也遠(yuǎn)低于西歐前現(xiàn)代時(shí)期的例行“什一稅”，更毋庸說(shuō)現(xiàn)代化國(guó)家的高得多的比例（20%以上），那么為什么外國(guó)稅負(fù)更重，卻沒(méi)有產(chǎn)生清代這樣多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題？這也是一個(gè)需要回答的問(wèn)題。

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