經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息公開可訴性探討

案例一：自然人A某，向甲省乙市人民政府提出政府信息公開申請(qǐng)，要求公開“乙市人民政府批準(zhǔn)對(duì)該市某區(qū)人民政府副區(qū)長(zhǎng)離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”的信息。乙市人民政府經(jīng)向該市審計(jì)局核查，審計(jì)局未報(bào)請(qǐng)對(duì)該副區(qū)長(zhǎng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的計(jì)劃草案，乙市人民政府未批準(zhǔn)對(duì)該副區(qū)長(zhǎng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。乙市人民政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》）第二十一條第（三）項(xiàng)，告知A某其申請(qǐng)公開信息不存在。A某不服，復(fù)議至甲省人民政府，甲省人民政府作出維持乙市人民政府答復(fù)的行政復(fù)議決定。A某不服，向法院提起行政訴訟。

案例二：B公司向某審計(jì)機(jī)關(guān)提出政府信息公開申請(qǐng)，要求公開“丙市某區(qū)原區(qū)委書記、區(qū)長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)資料”。該審計(jì)機(jī)關(guān)答復(fù)B公司申請(qǐng)獲取的信息不屬于《政府信息公開條例》第二條規(guī)定的政府信息，不再按照《政府信息公開條例》有關(guān)規(guī)定向其作出答復(fù)。B公司不服，直接向法院提起行政訴訟。

法院裁判結(jié)論及主要理由

關(guān)于案例一：一審法院審理時(shí)認(rèn)為，該案的焦點(diǎn)問題是，乙市人民政府認(rèn)定A某申請(qǐng)政府信息不存在的主要證據(jù)是否充足。經(jīng)過審查，一審法院認(rèn)為乙市人民政府盡到了合理檢索的義務(wù)，主要證據(jù)充足，A某申請(qǐng)的政府信息不存在，一審判決駁回A某訴訟請(qǐng)求。A某不服提起上訴。二審法院認(rèn)為，A某申請(qǐng)公開的政府工作人員離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相關(guān)信息，屬于對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督管理的范疇，既不屬于《政府信息公開條例》所指的行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，也不符合政府信息公開立法精神和導(dǎo)向，不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。A某的起訴明顯沒有值得保護(hù)的與其自身權(quán)益相關(guān)的實(shí)際利益，也即無訴的利益，不應(yīng)予以鼓勵(lì)和支持。乙市人民政府雖然以政府信息不存在為由作出政府信息公開答復(fù)，但該申請(qǐng)信息無論存在與否，均不屬于政府信息公開范疇，因此乙市人民政府作出的答復(fù)并無不當(dāng)，原審法院判決駁回訴訟請(qǐng)求亦無不當(dāng)。因此判決駁回上訴，維持原判。

關(guān)于案例二：法院認(rèn)為，B公司申請(qǐng)公開的信息不是審計(jì)機(jī)關(guān)在履行行政管理職責(zé)過程中制作或獲取的政府信息，不符合《政府信息公開條例》第二條的規(guī)定，不在政府信息公開范圍。對(duì)B公司的訴訟請(qǐng)求，不予支持。

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息是否屬于政府信息

從上述案例可以看出，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息的屬性判斷，不同的地方政府、法院觀點(diǎn)不完全一致。有的認(rèn)為屬于政府信息，如案例一中的甲省人民政府、乙市人民政府和一審法院，均認(rèn)為案件焦點(diǎn)在于證明A某申請(qǐng)的信息是否存在，此種判斷的前提就是認(rèn)為申請(qǐng)人所申請(qǐng)信息屬于《政府信息公開條例》所稱應(yīng)公開的政府信息；有的則認(rèn)為不屬于《政府信息公開條例》所稱政府信息，如案例一中的二審法院和案例二中的法院。

從近兩年公開的法院生效裁判文書來看，越來越多的法院傾向于認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息不屬于政府信息。其主要判斷理由，是基于《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》中關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的建立目的、組織協(xié)調(diào)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)委托建議的提出、審計(jì)結(jié)果的提交和使用等方面的規(guī)定，可以得出領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息是受組織部門委托、由審計(jì)機(jī)關(guān)制作的對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)部管理監(jiān)督信息，該信息作為考核、任免和獎(jiǎng)懲被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，并不是審計(jì)機(jī)關(guān)在履行行政管理職責(zé)時(shí)所制作和獲取的信息，不屬于《政府信息公開條例》第二條規(guī)定的政府信息。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息公開引發(fā)的爭(zhēng)議，是否屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍

既然經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息不屬于《政府信息公開條例》所規(guī)定的政府信息，那是否屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。

從“利害關(guān)系”的角度來看。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”；《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)”；《政府信息公開條例》第三十三條第二款規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”；2018年2月《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款規(guī)定“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（十）對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”。上述法律法規(guī)及司法解釋說明，在考察行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍時(shí)，“利害關(guān)系”是首要判斷因素。需要明確的是，對(duì)于涉及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息公開的行政訴訟和行政復(fù)議案件，“利害關(guān)系”指的是行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息公開申請(qǐng)所作出的行政行為，而非當(dāng)事人所申請(qǐng)公開的信息本身，與當(dāng)事人之間是否具有“利害關(guān)系”。

從本文所引判例可以看出，法院在審理時(shí)認(rèn)為，由于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息不屬于政府信息，因此行政機(jī)關(guān)作出的對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息公開與否的行政行為，并不影響當(dāng)事人根據(jù)《政府信息公開條例》所享有的基于自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的知情權(quán)，也不影響當(dāng)事人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，對(duì)公民個(gè)人不產(chǎn)生行政法律意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，由此引發(fā)的爭(zhēng)議，對(duì)公民個(gè)人的合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響，不應(yīng)屬于行政復(fù)議、行政訴訟的受案范圍。

從“訴的利益”的角度來看。訴訟的必要性和實(shí)效性被稱為“訴的利益”。在訴訟中，既要充分保障當(dāng)事人正當(dāng)訴權(quán)的行使，又要引導(dǎo)、規(guī)范當(dāng)事人行使訴權(quán)，識(shí)別、判斷當(dāng)事人的請(qǐng)求是否有必要通過行政復(fù)議制度和行政訴訟制度加以解決，避免因缺乏“訴的利益”而不當(dāng)行使訴權(quán)的情形發(fā)生。一是對(duì)原告來說，原告的利益體現(xiàn)在可以通過訴訟獲得司法判決以維護(hù)自己的實(shí)體權(quán)利或權(quán)益。但是，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息公開引發(fā)的案件，法院認(rèn)為原告并不存在值得保護(hù)的與其自身權(quán)益相關(guān)的實(shí)際利益，即無“訴的利益”。二是對(duì)被告來說，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息公開的訴訟被告均為行政機(jī)關(guān)，由于被告處于消極被動(dòng)的地位，行政機(jī)關(guān)可能因此被強(qiáng)制卷入沒有意義的訴訟案件而牽涉消耗大量人力、物力。特別是在行政訴訟由立案審查制改為立案登記制后，因?yàn)樾畔⒐_引發(fā)的行政訴訟案件出現(xiàn)爆發(fā)性增長(zhǎng)，這種資源消耗導(dǎo)致的現(xiàn)實(shí)矛盾尤為突出。三是對(duì)司法機(jī)關(guān)來說，正確把握“訴的利益”是有效利用司法資源同時(shí)又能切實(shí)維護(hù)人民權(quán)利的重要考量。司法資源具有有限性，不可能無條件的使用，人民法院只能滿足當(dāng)事人正當(dāng)合理的司法救濟(jì)需求。對(duì)于當(dāng)事人明顯不符合政府信息公開立法目的，提出政府信息公開申請(qǐng)進(jìn)而提起行政訴訟的，明顯沒有值得保護(hù)的與其自身權(quán)益相關(guān)的實(shí)際利益，也即無“訴的利益”，不應(yīng)屬于行政訴訟的受案范圍。