全面預算績效視角下金融基礎設施專項資金管理路徑探析

一、金融基礎設施專項資金績效管理協(xié)同性發(fā)展的必要性

金融基礎設施專項資金是劃撥給人民銀行分支機構，主要用于保證金融基礎設施安全穩(wěn)定運行的專項資金。金融基礎設施專項資金作為人民銀行專項業(yè)務資金，較預算資金而言具有獨立性、專用性、協(xié)同性的特點。主要體現(xiàn)在具有自己的一套管理制度，規(guī)范資金撥付、使用和管理等事項，專用于保障與金融基礎設施運行、維護及業(yè)務履職發(fā)展相關的必要支出，并且與預算資金共同統(tǒng)籌管理。

金融基礎設施專項資金作為預算資金的重要補充，對業(yè)務工作開展給予重要的財力支持。金融基礎設施專項資金從金融基礎設施信息系統(tǒng)建設項目、設備購置項目、維護服務項目、網絡線路支出、用電物料消耗支出、服務指導及培訓支出、業(yè)務推廣宣傳支出、聘用人員支出及其他支出方面進行資金申報與執(zhí)行監(jiān)控，資金使用種類涵蓋金融基礎設施信息系統(tǒng)運維相關的各個領域，為信息系統(tǒng)運行創(chuàng)造了有力的財務資源保障。近年來，人民銀行對金融基礎設施專項資金的管理和使用呈現(xiàn)預算編報嚴謹、項目立項依據(jù)充分、與信息系統(tǒng)運行維護契合度高、目標管理精細化的特點。當前，人民銀行正處于會計財務高質量發(fā)展轉型階段,在推進全面預算績效管理與落實過緊日子要求的新形勢下，全面預算績效管理的走向越加清晰，從資金屬性來看，金融基礎設施專項資金屬于預算資金績效管理全覆蓋的內容要求。但目前人民銀行對于金融基礎設施專項資金績效管理仍處于探索起步階段，在全面預算績效管理改革的大背景下，如何用足、用好金融基礎設施專項資金值得思考，也為下一步業(yè)務資金績效管理提供借鑒經驗和參考標尺。

二、金融基礎設施專項資金管理現(xiàn)狀

近年來，隨著預算績效管理的不斷深入和擴展，相關主管部門先后印發(fā)了專項資金管理辦法、績效評價指導意見等規(guī)范性文件，進一步規(guī)范金融基礎設施專項資金的使用和管理，探索在金融基礎設施專項資金管理中融入預算績效的理念和要求。相比其他專項經費而言，金融基礎設施專項資金在使用管理、績效管理等方面先試先行，取得了初步進展。但在全面預算績效管理的大背景下，與預算績效管理的要求還存在一些問題有待改進。

（一）缺少與實際操作匹配的績效管理制度

 金融基礎設施專項資金是預算資金的必要補充，具有保障央行履職的特殊性和專業(yè)性，在用途上體現(xiàn)了信息技術服務、信息化建設的專用性，盡管專項資金績效評價相關指導意見中對評價方式和對象、評價內容、評價結果評級和應用做出了解釋和說明，但在實施主體、責任分工、流程方法等方面并沒有明確的意見。金融基礎設施專項資金在使用范圍與支出內容方面更具有專項特點、項目目標更加具體，與預算資金績效管理具有明顯的差異性，尚未形成成熟的可供參考的管理模式以及與專項資金目標與特點相匹配的績效管理制度，對績效評價標準和結果的橫向可比性產生不利影響。

（二）尚未建立起一種權責相對應的資金使用與管理模式

業(yè)務、科技等部門作為信息系統(tǒng)運維管理與資金使用主體，會計財務部門作為資金管理責任主體，在資金管理使用信息溝通、績效監(jiān)控責任落實等方面，尚缺乏與事權、財權相匹配的職能權責劃分，共同規(guī)劃專項業(yè)務重點和支出需求的意識淡薄。同時，因事權、財權雙方履職職能和工作側重點不同影響，極易形成對資金申報與使用范圍理解性差異，造成預算資金和金融基礎設施專項資金匹配率不高、計劃精準度較低、執(zhí)行偏差較大等問題，直接影響專項資金執(zhí)行情況及績效質量。

（三）與預算資金的統(tǒng)籌協(xié)同效應不強

人民銀行目前已形成較為成熟的預算管理委員會工作機制，但預算管理委員會決策范圍大部分僅適用于資金，金融基礎設施專項資金等尚未列入“矩陣式”管理模式范圍，缺少資金公開信息平臺和預算動態(tài)調整機制，暫未形成資金與績效目標同步申報、同步審核、同步批復、同步公開的機制。此外，因金融基礎設施專項資金管理自成體系，暫未納入預算管理體系，專項資金需求申報機劃撥時間與預算“一上一下”“二上二下”時間錯位，難以與預算資金形成互補協(xié)同關系，削弱了對信息系統(tǒng)運行維護的總體保障效果。

三、構建金融基礎設施專項資金全過程績效管理的路徑

（一）金融基礎設施專項資金全過程績效管理構想

參考預算績效管理流程，從事前預算績效評估、目標管理、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價、結果應用五個方面對金融基礎設施專項資金績效管理進行全流程構建。如表1。

表1  金融基礎設施專項資金全過程績效管理

（二）推進金融基礎設施專項資金績效管理的路徑

將金融基礎設施專項資金管理和績效管理緊密結合，確保兩者在目標和資源配置上的一致性；構建包含預算管理、績效監(jiān)控、風險評估和內部控制的綜合管理體系，通過定期評估資金使用情況，識別低效或無效支出，及時調整資源配置；深入分析支付業(yè)務的需求和特點，確保專項資金能夠有針對性地投入到關鍵領域和環(huán)節(jié)；建立項目庫，對符合“精準滴灌”標準的項目進行優(yōu)先支持；加強監(jiān)督與評價，提升管理能力和意識?，根據(jù)績效評價結果和業(yè)務發(fā)展需求，及時調整專項資金的管理策略和使用方向。

1.組織架構層面

構建“矩陣式”金融基礎設施專項資金管理組織架構：將金融基礎設施專項資金的管理職責明確劃歸預算管理委員會，由其負責全面管理和監(jiān)督；依托事權部門、財權部門、預算管理委員會、黨委會四級組織架構體系，通過明確專項資金支持業(yè)務發(fā)展、使用合規(guī)的管理目標以及各級組織架構的職責范圍，實現(xiàn)縱向層級間的上下聯(lián)動，橫向部門間的業(yè)財融合。

橫向上，黨委會、行長辦公會等決策機構在金融基礎設施專項資金的管理和使用中發(fā)揮著主導作用；預算管理委員會在專項資金的管理和使用中扮演著核心角色，負責根據(jù)決策機構的指導，具體組織、統(tǒng)籌、協(xié)調和管理專項資金；業(yè)務、科技部門作為參與主體，承擔主體責任和支出責任，配合會計財務部門落實專項資金管理各項要求；會計財務部門作為資金和績效管理主體，負責牽頭組織資金申報、目標審核、資金下達、績效評價等各項工作。

縱向上，按照“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則，省級、副省級和地市行業(yè)務、科技部門統(tǒng)籌謀劃業(yè)務條線履職規(guī)劃和資金需求，充分發(fā)揮業(yè)務監(jiān)督指導作用，督促下級落實上級各項要求并及時反映相關問題和信息，持續(xù)改進預算績效工作；會計財務部門負責專業(yè)條線的資金安全管理，監(jiān)督指導轄內機構落實專項資金的集中統(tǒng)一管理與賬務核算。 

2.執(zhí)行框架層面

借鑒預算資金閉環(huán)管理思路，對金融基礎設施專項資金實行全過程績效管理，將“事前”績效目標管理、“事中”績效監(jiān)控管理、“事后”績效評價管理及評價結果應用，全面貫穿于金融基礎設施專項資金的全過程管理中，確保專項資金的高效、合規(guī)使用，并推動金融基礎設施的持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新。

一是事前績效評估。業(yè)務、科技部門應根據(jù)實際運用一定的評估方法，對新出臺的政策或項目實施的必要性與可行性，預算是否科學經濟，績效目標設置是否合理等方面進行獨立評估并形成報告，與預算編制資料一并交由會計財務部門，各會計財務部門對評估報告進行評審，并提出審核意見；專業(yè)技術性較強的項目也可借助第三方評審中介機構的“外腦”作用，審核后的項目提交相關決策機構進行審批，未按要求開展績效評估或者績效評估結果未通過的政策或項目，不得安排預算。實現(xiàn)支付業(yè)務發(fā)展規(guī)劃與預算編制的有效銜接。

二是預算編制和績效目標管理。提升業(yè)務、科技部門在績效管理中的主動性和參與度，由業(yè)務、科技部門根據(jù)業(yè)務履職特點制定中長期發(fā)展規(guī)劃，按照“誰申請資金，誰設定目標”的原則，在申請項目立項和預算時同時設置績效目標。會計財務部門發(fā)揮引領和促進作用，結合業(yè)務資金使用范圍和支出特點，設定信息系統(tǒng)運行維護成本中心，明確成本中心部門職責范圍內的預算資金管理和績效目標管理，深入開展業(yè)務目標可行性分析，確保專項業(yè)務目標和業(yè)務專項資金的預算編制、績效目標相協(xié)同。如表2。

表2  信息系統(tǒng)運行維護成本中心設置表

三是精細化預算執(zhí)行和績效運行監(jiān)控。金融基礎設施專項資金涉及多種支出類型，需進行分類分項監(jiān)控管理。具體分為：與專項業(yè)務相關的系統(tǒng)構建、設備購置、業(yè)務宣傳等?“項目性”支出，關注項目執(zhí)行進度與預算執(zhí)行進度、績效目標的匹配情況；能源、物業(yè)管理、業(yè)務耗材等?“公用性”支出，保障專項業(yè)務正常運轉，預算進度需均衡合理；系統(tǒng)運維操作等聘用人員相關?“人員性”支出，是實現(xiàn)績效目標的基礎，同樣需合理預算、進度均衡；在績效監(jiān)控中，若發(fā)現(xiàn)支出偏離績效目標，應及時糾偏，必要時進行預算調整。

四是客觀開展績效評價。借鑒預算資金績效評價體系，并識別專項資金的共性特征，制定了一套專項資金績效評價通用指標體系，提供一個基本的評價框架，確?？冃гu價的全面性和客觀性。在此基礎上，根據(jù)支付業(yè)務特點，貼近支付業(yè)務的實際需求，準確地反映支付業(yè)務的績效狀況，進一步細化并完善了適用于支付業(yè)務的個性化績效評價指標體系。業(yè)務、科技部門對照績效目標，根據(jù)專項資金預算執(zhí)行情況開展績效自評，有助于業(yè)務部門和科技部門更深入地了解自身的績效狀況，發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足。同時，會計財務部門將牽頭組織績效評價工作，確?？冃гu價的公正性和權威性。會計財務部門將依據(jù)通用指標體系和個性化指標體系，對業(yè)務資金的使用情況進行全面、客觀的評價，為決策提供有力支持。

五是深化績效評價結果的應用。專項資金績效評價的結果將同步向上級會計部門和業(yè)務科技部門報備，確保相關部門能夠及時了解并掌握績效評價的最新動態(tài)，將其作為以后年度優(yōu)化調整資金支出結構、完善資金安排的重要參考依據(jù)。這意味著，績效評價的結果將直接關聯(lián)到資金的使用和分配，從而進一步提高資金使用的效率和效益。

3.其他保障層面

一是完善、細化專項資金績效評價指導意見，盡快出臺與金融基礎設施專項資金績效評價相關的制度或細則，明確實施主體、責任分工、流程方法，推動建立以責任部門為主體的績效指標體系，提高專項資金績效管理的科學性。

二是構建成本中心體系，強化預算績效管理責任。為了實現(xiàn)對金融基礎設施專項資金費用的精細化管理，構建集中管理、層層負責的成本中心體系，確保資金的專款專用，同時通過針對性的管理措施，深化各相關部門的成本意識與標準化理念，為金融基礎設施的持續(xù)健康發(fā)展提供有力保障。業(yè)務、科技與會計財務等部門被共同納入績效目標的制定過程中，確?？冃繕伺c實際業(yè)務需求緊密相連，同時也將其作為預算責任考核的重要依據(jù)，旨在提高績效管理的精準性和有效性，確保每一筆資金都能發(fā)揮出最大的效益。

三是結合績效管理的關鍵——擁有約束力、改善管理、提高資金效果，應加強績效評價結果的應用，從績效考核、資金規(guī)模雙維度加以應用。

四是依托科技力量，強化數(shù)據(jù)采集與管理，提升信息傳遞共享效率，提升細致化程度、規(guī)范性、實時性及科學性。

文章來源：  《商業(yè)觀察》   http://www.12-baidu.cn/w/jg/125.html