府際大氣環(huán)境財政權(quán)責：配置進路與機制建構(gòu)

近年來，頻發(fā)的霧霾天氣考驗著政府的環(huán)境治理能力，甚至惡化成政府治理的一大頑疾。理性而言，這并非政府部門的態(tài)度消極或決策失當，相反，環(huán)保在黨的施政理念和中央的政策舉措中的地位愈加顯要。追及根源，困擾我國大氣污染治理的核心問題是府際權(quán)責糾葛下地方對中央、下級對上級環(huán)保政策的執(zhí)行偏差[1]。特別表現(xiàn)為政府間治理大氣污染的財政事權(quán)與支出責任分配滯后，阻礙了縱橫層級的政府及環(huán)保部門忠誠有效地履行職責?！皺?quán)力混亂、職責不清、權(quán)限不詳”的結(jié)果激化了地方政府在環(huán)境保護方面本就搖擺的心理，催生出地方上的權(quán)力濫用和政策對抗。一些地方政府為帶動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，在引進投資項目時只重視產(chǎn)業(yè)規(guī)模帶來的經(jīng)濟效應和社會效應，而忽視環(huán)境效應，提供各類稅收優(yōu)惠、財政補貼、信貸支持等政策福利，對于企業(yè)的超標排污行為往往“睜一只眼閉一只眼”，對環(huán)保督查“打游擊戰(zhàn)”，缺乏積極且嚴格執(zhí)行上級與中央決策的責任意識。更甚之，一些地方挪用專項治理資金用于他途，直接違背中央意志的違法行為也并不鮮見①。綜上，如果無法優(yōu)化配置府際環(huán)境權(quán)責結(jié)構(gòu)，厘清大氣污染治理的政府間權(quán)責分配，就無法形成政府主導環(huán)境治理的整體力量，霧霾問題則會長久困擾于國人心頭，難以消散。

一、內(nèi)外困頓：大氣污染治理中的府際權(quán)責糾葛

作為國家權(quán)力的概念具象化，政府組織體權(quán)責構(gòu)造的恰當與否直接關系到最高的國家意志能否順暢地向縱橫方向傳遞延伸。從理念上來說，府際大氣環(huán)境保護權(quán)責劃分超出了政治系統(tǒng)內(nèi)部的技術(shù)設計層次，更多匯聚對治理主體的能力、意愿、方式能否和諧共存的外部關聯(lián)考量。它既屬于實現(xiàn)“府際協(xié)同治理環(huán)境”的政府職能型改革，也是促成環(huán)境合作治理共識的社會體制型改革。總體而言，大氣環(huán)境權(quán)責劃分的衡量標準不應局限于政府間權(quán)責配置的結(jié)構(gòu)妥當性，更應把權(quán)責劃分方案應用到現(xiàn)實的治理實踐當中，接受外部環(huán)境的評價反饋，如不利于凝聚整體合作意愿甚或損及公民權(quán)利，都要思索權(quán)責配置的關聯(lián)正當性。但事與愿違的是，我國政府間大氣環(huán)境權(quán)責劃分無論是序位的市場優(yōu)先性、內(nèi)部的結(jié)構(gòu)妥實性還是外部的關聯(lián)正當性，都存在著諸多問題。

從府際權(quán)責劃分的前提條件而言，市場游離于大氣環(huán)境治理體制之外，致使政府過多擔負了本可由市場分擔的環(huán)境治理責任。當前我國的大氣污染治理主要采取政府管制模式，環(huán)境治理事務更多被視為政府的職責范疇，過于放大市場失靈缺陷卻惰于尊重和開發(fā)市場，不僅無法取得大氣環(huán)境治理的良性效果，而且淡化了排污者的責任認識并切斷了第三方的參與途徑。政府對大氣污染問題承擔統(tǒng)籌謀劃和終極治理的責任，而排污企業(yè)和個人缺乏自我行為克制的動機。在運動式執(zhí)法、規(guī)制俘獲、政企合謀等監(jiān)管空隙下，鑒于污染者“追逐利益最大化”的強烈私利心理，意圖全部以道德說教或法律強制的方式實現(xiàn)源頭控污不切實際。同時，政府責任的抽象化、主動性、嚴苛性與污染者責任的具體化、被動性、易避性之間的矛盾難以消除，主要緣由就是政府替排污者過度承擔了治理責任，而該部分完全可以交予市場來解決，如創(chuàng)設排污權(quán)交易市場、第三方治理市場、環(huán)保產(chǎn)品供給市場等。本文認為，隨著環(huán)境治理事務的商品化和市場化，財政汲取有限性與支出規(guī)模擴張性的對立將導致政府的大氣污染治理空間不斷被壓縮，而引導、開拓、建立和完善環(huán)境友好型市場機制是化解政府權(quán)能局限的首選方案。

從府際權(quán)責劃分的內(nèi)部展開來說，不僅政府內(nèi)部大氣環(huán)境保護事權(quán)與支出責任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范[2]，而且整個環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)呈現(xiàn)出沖突性、模糊性和象征性[3]。一方面，在政府組織內(nèi)部，橫向上，環(huán)保局作為環(huán)境保護的專職部門，集中了大部分環(huán)境監(jiān)管職能，但其弱勢地位難以扭轉(zhuǎn)，發(fā)改委、經(jīng)信委、規(guī)劃局、公安局等“強勢”部門分割了一部分與環(huán)保相關的職能，弱化了環(huán)保機關執(zhí)行主要環(huán)保事務的權(quán)力強度和實施效果；縱向上，地方政府承擔本行政轄區(qū)內(nèi)冗雜繁重的治理事權(quán)與支出責任，但中央分配給地方的財權(quán)和財力并不與之匹配，致使地方在大氣污染治理上“有心而無力”②；斜向上，面對大氣污染的區(qū)域多發(fā)性和逐步惡化③，屬地治理的環(huán)保模式、經(jīng)濟發(fā)展的不均衡性和競爭發(fā)展的政治競賽大大扭曲了地方之間的合作關系。另一方面，在環(huán)境政策制定系統(tǒng)當中執(zhí)政黨、立法機關和行政部門扮演著不同的角色，形成一種“黨控制下的有限多元主義模式”④。從公共政策的可實施性上，地方政府推進大氣污染治理須更多依賴中央政府及有關部委的具體政策。然而，由于環(huán)境政策制定主體的多元化，中央政府部門之間缺乏有效溝通和明確分工，使得國家環(huán)境政策體系具有內(nèi)在沖突性，造成地方在執(zhí)行政策時拿捏不準，碎片化嚴重，地方政府、環(huán)保機關及其他政府部門之間的職權(quán)亦是相互滲入，存在不當干預的可能。

從府際權(quán)責劃分的外部環(huán)境來看，府際大氣環(huán)境保護權(quán)責結(jié)構(gòu)充斥著許多不穩(wěn)定性的政治因素，主要表現(xiàn)在激勵、責任和權(quán)力方面的政治性束縛。首先，激勵向度實偏經(jīng)濟而虛化環(huán)保。由于存在以“經(jīng)濟發(fā)展”為主導考核指標的政治激勵機制，地方往往會犧牲“發(fā)展質(zhì)量”而注重“發(fā)展速度”，開展登頂式競爭。故中央政府未能在政治、經(jīng)濟和道德層面給予地方主動盡責保護環(huán)境的正向激勵，一定程度上促成了地方政府偏離環(huán)境保護而駛向經(jīng)濟發(fā)展軌道。其次，地方政府往往受到單向約束而非雙向負責。在“壓力型體制”和脆弱的選舉約束下，地方政府受制于單向上的行政負責制，缺乏接受地方民眾有效監(jiān)督的公共負責制，造成地方政府在環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間作選擇時，“只看上級臉色，不管下面反映”。最后，政府權(quán)力非制度性下放，以及中央對地方政策執(zhí)行有強烈“依賴癥”。雖然地方擁有偏離中央政策的行為動機，但更為主要的是中央政府給予地方太多權(quán)力，但又無法控制其政策執(zhí)行過程[4]，從而導致地方政府權(quán)力自主性過大并非中央政府法治化分權(quán)的結(jié)果，恰恰是因為我國是一種依托強制、談判和互惠等非制度性因素產(chǎn)生的“特別行為聯(lián)邦體制”[5]。同時，由于中央缺乏獨立運行的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，環(huán)境治理工作的開展基本依賴于地方政府的“政治忠誠”，盡管中央通過人事控制、思想統(tǒng)一、嚴格監(jiān)管和政治問責等途徑試圖規(guī)范地方權(quán)力的行使，但環(huán)境治理事務的細碎化和屬地性，加之央地環(huán)保事權(quán)界限混沌不清，留有大量可茲變通的余地，使得中央對地方環(huán)境執(zhí)行的政治控制無法有效持續(xù)。

二、精準突圍：財政視閾下的大氣環(huán)境權(quán)責構(gòu)造

雖然整體上大氣環(huán)境保護事關立法、行政、司法等多項環(huán)節(jié)的協(xié)同并進，但歸根結(jié)底在于環(huán)境政策的“制定—執(zhí)行”系統(tǒng)能否暢通有序，立法與司法只是為環(huán)境行政提供法治約束和權(quán)利救濟，故而只有立足于政府間權(quán)責配置議題，對其精確突破，方可疏通中央與地方之間的合作治理通道。“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，國家實現(xiàn)有效治理大氣污染的關鍵就在于政府財政權(quán)責的合理配置，一個科學的設想便是通過界清中央與地方在大氣污染治理問題上的財政事權(quán)與支出責任，依照“以支定收”的原則分配財權(quán)和平衡財力，從而實現(xiàn)對地方政策執(zhí)行的糾偏，最終祛除地方執(zhí)行的“支出焦慮”和“事權(quán)糾葛”。

(一)財政權(quán)責——基于兩組概念辨析下的內(nèi)涵整合

作為“庶政之母”的財政，既是社會財富的分配方式，也是執(zhí)政當局理財治國之施政綱要，還是公共規(guī)則的規(guī)制對象，綜合了經(jīng)濟、政治和法律等多個領域[6]。對于像大氣污染這類公共治理事務，一方面要依托政府提供公共資金的方式來實現(xiàn)事后治理，另一方面要借助環(huán)境經(jīng)濟政策來控制、激勵和引導社會生產(chǎn)生活行為。無論在公共治理的資金支持還是環(huán)境經(jīng)濟政策的市場激勵方面，財政都發(fā)揮著舉足輕重的作用。大氣污染治理中政府間權(quán)責關系的困頓化解首先要落到財政層面，財政權(quán)責關系的和諧與否直接關系到各級政府在大氣污染政策制定—執(zhí)行上能否合作融洽。

立足于大氣環(huán)境治理問題，從財政視角而言，首先，財政行為以圍繞“收支兩條線”而展開，財政收入權(quán)(財權(quán))與財政支出權(quán)(事權(quán))是大氣環(huán)境財政權(quán)責的主要類型；其次，談及財政事權(quán)，必與支出責任相連接，“事權(quán)清，則責任明晰；事權(quán)混，則責任失察，無從追究”[7]，“事權(quán)與支出責任相適應原則”正是對“權(quán)責一致性”的獨到表達[8]。綜上，基于公共治理的收支活動屬性，以及財政事權(quán)概念中對“權(quán)責一致”的體現(xiàn)和貫徹，可將財權(quán)、事權(quán)與支出責任統(tǒng)稱為財政權(quán)責。所謂府際大氣環(huán)境財政權(quán)責，就是政府在承擔大氣環(huán)境治理事務時所享有的財權(quán)與財政事權(quán)/支出責任的統(tǒng)稱。當然，從大氣環(huán)境財政權(quán)責的具體內(nèi)容來看，主要涉及政府間財權(quán)與財力、事權(quán)與支出責任兩組概念的邏輯對接。

其一，財權(quán)與財力。理論上，財權(quán)具有廣義與狹義之別。從廣義上，財權(quán)是政府或國家所擁有的財政權(quán)力束，建立在產(chǎn)權(quán)概念的基礎之上，以現(xiàn)代財政的公共財產(chǎn)屬性為標準，涉及國家與政府所擁有的資產(chǎn)、資源、權(quán)力及榮譽而形成的收支與管理范圍[9]，具體包括財政收入權(quán)和支出權(quán)。從狹義上，財權(quán)指政府的財政收入權(quán)，按照財政收入的來源不同，可劃分為征稅權(quán)、收費權(quán)、資產(chǎn)收益權(quán)、舉債權(quán)、獲轉(zhuǎn)移支付權(quán)等，政府獲得財權(quán)便意味著其具有了從全體或部分公眾汲取財力的資格和能力。財力與財權(quán)是一對關系密切的概念，財力是財權(quán)落實的最終歸屬，反映財權(quán)行使的結(jié)果和能力狀態(tài)，靜態(tài)上它既描述了政府財政的收入規(guī)模，動態(tài)上也體現(xiàn)了政府汲取財源的權(quán)能力度。政府間財權(quán)的配置狀態(tài)決定了各級政府的財力規(guī)模大小，當然財權(quán)有時并非法定的和可控的，但只要財權(quán)客觀存在和來源合法就會成為財力汲取的原因。政府治理大氣污染離不開充沛的財力保障，有時治理對策甚至會與經(jīng)濟發(fā)展相沖突，從而產(chǎn)生制度性成本，需要財政加以填補。正如丹尼爾所言：“每個社會問題，實際上還是每個經(jīng)濟問題，說到底都是財政問題”[10]。大氣污染的治理成敗起始于人類的環(huán)境倫理正義，最終歸結(jié)為公共財政的價值實現(xiàn)。

其二，事權(quán)和支出責任。在財政支出層面，現(xiàn)代國家的行政權(quán)力實質(zhì)為公共事務的國家治理權(quán)力，通稱為政府事權(quán)，支出責任則是政府擔負的應由其支付對價的公共支出責任。需引起注意的是，通常所提及的事權(quán)是一種籠統(tǒng)意義上的“大事權(quán)”。具體到大氣污染治理事權(quán)，與其關系最為貼近，且為環(huán)境治理的改革突破點的，還是財政事權(quán)。此外，目前理論界大多將“財政權(quán)責”簡稱為“事權(quán)”，這亟需予以修正，主要悖論有二：一是將事權(quán)概念財政化，二是將事權(quán)與支出責任概念混為一體⑤。從現(xiàn)實來看，政府承擔某一項事權(quán)并不絕對地意味著該級政府必須承擔相應的支出責任，現(xiàn)實中大量存在中央與地方合作承擔的共同性支出以及委托性支出等責任類型。歸言之，相較支出責任概念，事權(quán)概念并非財政領域中的獨屬概念，只有細化到財政事權(quán)這一概念上才可與支出責任相并而論。

(二)權(quán)責解構(gòu)——大氣環(huán)境財政劃分的對象及范圍

依照公共財政的運行過程進行分類，政府擁有財政收入權(quán)、財政支出權(quán)、財政管理權(quán)、財政監(jiān)督權(quán)等，至此，就環(huán)境財政權(quán)責的具體內(nèi)容來看，主要圍繞著公共環(huán)境治理的財政收支維度、財政管理維度和財政監(jiān)督維度而展開。故而，了解環(huán)境財政權(quán)責的體系構(gòu)造就應緊密圍繞這三個維度，其中財政收支維度無疑是最為核心的，它包括環(huán)境財權(quán)、環(huán)境事權(quán)和環(huán)境支出責任三方面。一般地，在現(xiàn)代民主國家對于責任政府的要求，只要賦予一級政府或政府部門以權(quán)力，就意味著該級政府承擔著相應的責任。如在環(huán)境財政收支方面，政府擁有環(huán)境治理上的財權(quán)與事權(quán)就要求它必須擔負依法公課和開支的財政責任。

1.大氣環(huán)境財權(quán)的多元形式

在大氣環(huán)境財權(quán)方面，政府用于大氣環(huán)境治理的財政收入來源主要包含稅收收入、排污收費、行政罰款、專項資金、舉借債務等，享有征稅權(quán)、收費權(quán)、處罰權(quán)、獲得轉(zhuǎn)移支付權(quán)、舉債權(quán)等，它們統(tǒng)一構(gòu)成了環(huán)境治理所需的公共財政收入。其中，征稅權(quán)是整個環(huán)境財權(quán)的核心，無論是直接規(guī)制的環(huán)境稅抑或是間接引導的稅制綠化：一方面，稅收構(gòu)成了大氣污染治理所需公共財政的最大組成部分，國家財力的穩(wěn)序提升是稅收作為財政收入工具的表征所向；另一方面，稅制設計更為重要的目標是實現(xiàn)某些政策目標，而不僅僅是為了增加收入，它只是政府支配的諸多工具中的一種[11]。面對征稅權(quán)在大氣污染治理中所起的財政補給和政策激勵作用，如何設計出這兩個作用最佳結(jié)合的現(xiàn)代生態(tài)型稅制尤為關鍵。此外，還應合理分配央地征稅權(quán)，既確保中央對地方的穩(wěn)定控制力、強大指揮力和適當調(diào)控力，從而讓中央防治大氣污染的政策既能得到地方上的嚴格貫徹執(zhí)行，又能取得地方稅收執(zhí)法的應然效果，為大氣污染治理提供所需財政支持與政策調(diào)節(jié)。

除征稅權(quán)以外，收費權(quán)、處罰權(quán)、舉債權(quán)、獲得轉(zhuǎn)移支付權(quán)構(gòu)成了環(huán)境財政收入來源的其他權(quán)力類型，與征稅更多偏向事前預防的邏輯不同，收費權(quán)與處罰權(quán)都體現(xiàn)了一種針對排污行為的事后行政制裁，舉債權(quán)、獲得轉(zhuǎn)移支付權(quán)表現(xiàn)為對地方政府財政空缺的制度性補充。不過這幾類環(huán)境財權(quán)在為大氣污染治理提供源源不斷的資金支持之時，也各自附帶不同的制度內(nèi)涵。(1)在排污收費權(quán)方面，稅收與規(guī)費都是行政許可排污行為正當化下的社會成本負擔形式，二者在征收主體、征收依據(jù)、征收對象、征收程度、征收性質(zhì)、征收作用等方面均有差異[12]。收費屬于傳統(tǒng)行政時代權(quán)力單向主導的管制產(chǎn)物，征稅屬于現(xiàn)代行政國家權(quán)利與權(quán)力雙向互動的治理工具，為實現(xiàn)國家由管制向治理的轉(zhuǎn)型，費改稅改革已然成為政府應對大氣污染治理問題的必然抉擇⑥。(2)在行政處罰權(quán)方面，它是環(huán)境監(jiān)管部門對違反環(huán)境法律規(guī)范但并不構(gòu)成犯罪的違法行為施加的行政制裁，在處罰類型上有申戒罰、財產(chǎn)罰、行為罰和人身罰，其中財產(chǎn)罰被認為是制裁力較強的一種行政處罰措施，也是法律責任體系中的“主角”⑦。處罰權(quán)的適用既要能夠填補環(huán)境污染所造成的公共損失或治理成本，也應有一定的懲戒功能，從而促使企業(yè)合法排污和主動減污。(3)在地方舉債權(quán)方面，在新預算法修訂通過之前，部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務資金較為嚴重[13]，造成了地方債治理的二元悖論。總之，在地方債問題上，中央與地方陷入了利益博弈紛爭，地方政府有舉借債務減緩財政壓力的正當理由和利益需求，中央政府有控制地方債務風險、維護一統(tǒng)體制的政治訴求。央地博弈的最終結(jié)果是新預算法對地方舉借債務進行了嚴格限定，并建立了地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制、責任追究制度和財政監(jiān)督機制等。同時，賦予地方發(fā)債權(quán)的意義也絕非限于財政維度，有時也會產(chǎn)生直接的治理作用，如日本關于環(huán)保支出型地方債優(yōu)先照顧的規(guī)定，即根據(jù)地方舉債目的及支出用途，若與環(huán)境污染治理相關，則中央應當優(yōu)先救助該部分債務。

2.大氣環(huán)境財政事權(quán)的復雜類型

在大氣環(huán)境事權(quán)與支出責任方面，根據(jù)現(xiàn)有公共預算環(huán)保支出科目內(nèi)容來看，與大氣污染治理相關的主要包括環(huán)境保護管理事權(quán)、環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測事權(quán)、大氣污染防治事權(quán)、大氣生態(tài)環(huán)境保護事權(quán)、能源管理事權(quán)等類型，其中每個大事權(quán)類型下又涵蓋許多小事權(quán)分支。一方面，由于政府職能的公共性與公共事務治理的復雜性，行政部門承擔的具體事權(quán)數(shù)量難以通過有限筆墨一一列明，只能總結(jié)出事權(quán)的概括性類型。另一方面，政府事權(quán)并不是一成不變的，而是隨著風險社會的到來與公共政府形象的建立，事權(quán)規(guī)模處于持續(xù)變化的狀態(tài)，此消彼長，增減并俱，并且在不同的歷史階段，央地事權(quán)關系都要服務于當時國家的發(fā)展和治理目標，根據(jù)需要在央地間合理分配和動態(tài)調(diào)整事權(quán)歸屬。綜上，事權(quán)種類的龐雜繁多，加上事權(quán)規(guī)模的擴張縮減以及央地事權(quán)關系的易變性，使得我們在研究大氣環(huán)境保護與治理領域內(nèi)的事權(quán)結(jié)構(gòu)和關系模型時，面臨著認知困難。

本文認為，應當首先從抽象層面概括大氣環(huán)境保護的事權(quán)類型，其主要包括管理性事權(quán)、監(jiān)管性事權(quán)、治理性事權(quán)和御防性事權(quán)四種類型。(1)在管理性事權(quán)方面，主要包括大氣環(huán)境保護宣傳、大氣環(huán)境規(guī)則研究、制訂與評估、大氣環(huán)境保護的國際合作與履約、大氣環(huán)境保護行政許可以及其他環(huán)境行政管理事權(quán)等；(2)在監(jiān)管性事權(quán)方面，主要包括大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、大氣污染源監(jiān)督性監(jiān)測、大氣環(huán)境應急監(jiān)測、國家大氣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測運行、監(jiān)測設備的日常運行與維護等事權(quán)；(3)在治理性事權(quán)方面，主要包括大氣污染減排、大氣污染治理、重大污染天氣的應急處理、大氣環(huán)境糾紛事件的處置和協(xié)調(diào)、大氣環(huán)境保護績效考評等事權(quán)；(4)在御防性事權(quán)方面，主要包括自然生態(tài)環(huán)境的保護事權(quán)、污染型產(chǎn)業(yè)調(diào)整事權(quán)、可再生能源發(fā)展事權(quán)等。當然，本文只是從理論層面提出一個大體分類，四種類型之間仍然有交叉重復的可能，這就要求政府在編制事權(quán)清單時明晰其職能范圍，在大事權(quán)分類下充分、全面、細致地列舉各小事權(quán)類型。

3.大氣環(huán)境支出責任的分擔樣態(tài)

支出責任是相對于事權(quán)而產(chǎn)生的概念，事權(quán)是支出責任的依據(jù)，但二者并不等同。財政權(quán)責配置的最為理想狀態(tài)是“一級政府、一級事權(quán)、一級支出責任”，即確保權(quán)、事、責的一致性，但實踐中的運作并非如此。政府間支出責任的分擔形態(tài)大體分為四類：第一類是中央承擔的支出責任，第二類是地方承擔的支出責任，第三類是中央與地方共同事務中的支出責任，第四類是中央委托地方事務中的支出責任[14]。其實，對于央地的專項事權(quán)和委托事權(quán)，界定其支出責任較為容易，可按照“事權(quán)與支出責任相一致”原則以及“誰委托、誰事權(quán)、誰支出”邏輯予以明確，問題難點主要在于共同事權(quán)部分支出責任的落實。

根據(jù)2016年國務院出臺的《關于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，環(huán)境保護與治理屬于央地共同事權(quán)范疇，根據(jù)財政事權(quán)外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當補助方式承擔支出責任。大氣環(huán)境保護與治理列屬環(huán)境保護與治理事權(quán)之一，自然也為共同事權(quán)類型。因而，大氣環(huán)境保護與治理事權(quán)所對應的支出責任方為中央和地方政府。由于目前缺乏對環(huán)保共同事權(quán)央地支出比例或中央補助規(guī)模的法律限定，容易導致央地政府在大氣環(huán)境保護支出上的相互推諉，從而延滯大氣環(huán)境的治理進程，因此在該大事權(quán)之下具體事權(quán)的支出責任仍有進一步明確的必要。

三、配置進路：單一制政體下財政分權(quán)與環(huán)境聯(lián)邦的并軌

在國家治理過程中，特別對于我國這樣的大國而言，設立一個管理廣袤領土里的一切繁雜事務的“龐大政府組織”，既無可能，也不現(xiàn)實。因此，為達到大氣環(huán)境治理的良性效果，必須在各級政府之間合理配置大氣環(huán)境財政權(quán)責，這突出反映了分權(quán)理論從“政治語義”向“治理體制”的轉(zhuǎn)變。在學術(shù)史上，分權(quán)理論經(jīng)歷了從橫向上的制衡性分權(quán)向縱向上的管理性分權(quán)再到綜合上的治理性分權(quán)的焦點轉(zhuǎn)移，從三權(quán)分立到財政分權(quán)再到如今的環(huán)境聯(lián)邦主義，分權(quán)不再固守于國家體制和意識形態(tài)的差異，愈來愈偏重接近一致的國家治理問題。因而無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，集權(quán)還是分權(quán)之爭的硝煙正逐漸彌散，“任何一個國家都是集權(quán)和分權(quán)的混合結(jié)構(gòu)”，“在經(jīng)濟上財政聯(lián)邦主義被視為最優(yōu)的政府組織形式”[15]，具體到環(huán)境治理領域，環(huán)境聯(lián)邦主義已漸進被吸納，為環(huán)境權(quán)威主義中集權(quán)管理體制輸入民主理念，提供了地方政府、社會組織及公眾配合中央政府有效參與環(huán)境治理的民主環(huán)境。

眾所周知，我國采用單一制的政體組織形式，這種單一制模式下中央集權(quán)色彩濃郁，導致我國大氣污染治理中的縱向關系呈現(xiàn)出壓力型色彩[16]。這種壓力型治理體制主要表現(xiàn)為大氣污染的運動式、指標式和專項化治理格局。首先，大氣污染的運動式治理源自于科層官僚運行困境和中央政府的動態(tài)政治需求[17]，這種短期內(nèi)的治理效果并不是長期實施環(huán)境政策的績效產(chǎn)出，而是基于政治任務下強大管制措施的壓力結(jié)果。其次，大氣污染的指標式治理也存在著資金管理屬地化與總體績效目標之間錯位、指標考核重結(jié)果而輕過程、經(jīng)濟指標主導性地位難以撼動、公眾難以參與等問題，使得指標考核機制功能發(fā)揮受挫。最后，大氣污染的專項化治理在實際運行過程中也給地方設置了新的行動障礙和財政誘惑，專項資金的支出針對性非但沒有充分展示，而且成為地方權(quán)力腐敗滋生的溫床。綜上所述，單一制模式下我國大氣污染治理呈現(xiàn)出運動化、指標化和專項化等特點，不能獨立實現(xiàn)甚至有所偏離中央理想構(gòu)筑的常態(tài)性美好生態(tài)環(huán)境目標。本文認為，除了通過以上政治集權(quán)手段來確保中央對地方的調(diào)控力、監(jiān)管力和命令力，還要注意地方政府對于本地區(qū)大氣污染的自主治理權(quán)力和能力建設，這就要求我國現(xiàn)階段大氣污染防治工作的首要任務就是向地方分權(quán)，尤其是財政分權(quán)，通過府際大氣環(huán)境財政權(quán)責的合理配置，來塑造單一制下府際合作治理大氣污染的環(huán)境聯(lián)邦，從而促成財政聯(lián)邦主義與環(huán)境聯(lián)邦主義在我國的并軌。

在大氣污染治理語境下，實現(xiàn)財政分權(quán)與環(huán)境聯(lián)邦的并軌，不應脫離我國單一制的基本國情以及固有的政治運行規(guī)則和政府組織架構(gòu)，而是要以法治思維去重新審視目前大氣環(huán)境財政權(quán)責劃分的政治邏輯和內(nèi)外構(gòu)造，從而建構(gòu)起權(quán)責依法配置、依法調(diào)整和依法解決爭議的財政劃分機制，具體從以下三方面提出建議。

一是賦予地方自主性財權(quán)，規(guī)范中央財力轉(zhuǎn)移，發(fā)展生態(tài)補償機制。首先，為解除地方因財力困頓導致污染治理積極性不足和績效性減損的危機，合理賦予地方財政收入自主權(quán)，形成一個相對自主和權(quán)能充分的地方治理體系尤為必要。為此，中央需要權(quán)衡哪些財權(quán)可下放給地方，并且財權(quán)下放地方也并非無條件性，應當受到嚴格的原則約束或規(guī)則限制，例如基于環(huán)境稅收立法權(quán)所附之稅收法定主義，不應將其不加區(qū)分地統(tǒng)一分配給地方政府或地方人大機關；地方環(huán)境收費權(quán)、處罰權(quán)之設定與行使也要受到規(guī)費法定主義和行政法治原則的拘束；地方舉債權(quán)的享有和實現(xiàn)也要接受中央政府設置的限制條件，防范地方債務危機引發(fā)的財政風險。其次，為保持單一制的政體結(jié)構(gòu)，中央能夠給予地方的財權(quán)范圍畢竟有限，因而有必要從規(guī)范和加大中央財政轉(zhuǎn)移支付方式與力度出發(fā)，加強中央對地方適時調(diào)控、相機填補的財政責任，應當注意轉(zhuǎn)移支付的時效性、規(guī)范性和充分性，避免地方政府陷入環(huán)境治理的財政危機之中。最后，還應在斜向上的政府之間建立起財政轉(zhuǎn)移支付制度或生態(tài)補償機制，促進經(jīng)濟發(fā)達地方與經(jīng)濟欠發(fā)達地方、污染源地方與受污染地方之間的財政平衡與環(huán)境正義。

二是引導市場參與大氣環(huán)境治理，明確劃分各級政府財政事權(quán)，并予以立法確定，不可隨意調(diào)整。作為一項公共產(chǎn)品，環(huán)境保護具有非排他性和非競爭性特征，由此，存在一種“天性的傾向”——“凡是個人和私人機構(gòu)不能完全解決的問題都要移交給政府去解決”[18]。但是隨著環(huán)保市場的發(fā)展壯大，市場游離于大氣環(huán)境保護之外的傳統(tǒng)形象被顛覆，反而從發(fā)達國家的大氣生態(tài)環(huán)境保護史上可以看到，市場往往具有優(yōu)于政府的治理機能。故而，談及政府間大氣環(huán)境財政權(quán)責配置問題，應當首先轉(zhuǎn)變以往的行政管制型環(huán)境治理模式，建立起以市場激勵型環(huán)境政策為主導，行政管制與公眾參與協(xié)同并用的復合型環(huán)境政策體系。同時，大力支持節(jié)能降耗、環(huán)保服務等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，運用正向激勵和反向規(guī)制等途徑引導市場參與大氣環(huán)境保護與治理。此外，在明確政府與市場關于大氣環(huán)境保護與治理問題上的職責分工后，應當進一步明晰各級政府部門的大氣環(huán)境保護財政事權(quán)分擔，在遵循受益范圍原則、兼顧公平和效率原則的基礎上，區(qū)分應當由中央和地方政府各自承辦的事務，中央承辦、地方協(xié)助的事務，地方承辦、中央?yún)f(xié)助的事務以及央地之間的委托事務等[19]。在界定各級政府部門的財政事權(quán)范疇之后，通過立法形式，比如制定《政府間財政關系法》，明確政府間事權(quán)劃分標準、調(diào)整程序和爭議處理機制等基本問題，對于具體的大氣環(huán)境保護事權(quán)劃分可制定更為詳細的政策法規(guī)，以清單列舉的形式予以確立和公開。

三是堅守權(quán)責一致的基本理念，保證事權(quán)與支出責任的基本對稱，建立支出責任履行全過程的財政監(jiān)督和績效考評機制。盡管大氣環(huán)境保護與治理屬于央地共同事權(quán)，但在具體事務的支出責任配置上應當予以明確，到底是央地單方支出還是共同支出，若為后者，則各自的支出比例為何，支出責任到底是偏向中央還是地方？再者，支出責任非以履行狀態(tài)而系以履行效果為正當評價標準，因此也要建立起大氣污染治理的財政監(jiān)督與績效考評機制，對于因人為原因?qū)е碌沫h(huán)保預算支出不到位、不及時等問題，一并視為對支出責任的違背。

四、機制構(gòu)建：大氣環(huán)境財政權(quán)責配置的程式保障

除了抽象層面上政府間大氣環(huán)境權(quán)責配置應堅持原則導向和路徑優(yōu)化，還要從機制構(gòu)建上提供中央和地方財政權(quán)責劃分的行政公開、相機調(diào)整和爭議調(diào)節(jié)三項機制。

(一)權(quán)責清單機制：府際環(huán)境治理分工的列舉與公開

近年來，“清單”一詞逐漸風靡開來，已成為國家治理中提升政治文明的顯要技術(shù)工具。“清單”一詞原指日常生活和交易往來中表示記錄結(jié)果的載體，具有分類化、精細化和明確化等特點，能夠讓人一眼即知事情的進展狀態(tài)和結(jié)果產(chǎn)出。將這一通俗用語用于政府權(quán)責公開，既包含對行政公開的民主呼吁，更是實現(xiàn)政府內(nèi)部明確分工、權(quán)力分屬和責任分明的技術(shù)關鍵。2015年國務院相繼印發(fā)了《關于實行市場準入負面清單制度的意見》和《國務院部門權(quán)力和責任清單編制試點方案》兩則政策文件，首先從市場準入上和中央政府部門方面落實負面清單、權(quán)力清單和責任清單。依照負面清單、權(quán)力清單和責任清單的關聯(lián)關系來看，負面清單側(cè)重解決市場與政府之間的權(quán)利與權(quán)力界限，權(quán)力清單和責任清單則偏向政府內(nèi)部之間的權(quán)責分配。

具體到環(huán)境保護領域，負面清單和權(quán)責清單機制也正得以廣泛應用。首先，在國家發(fā)布的市場準入負面清單的政策規(guī)定中，生態(tài)環(huán)境被作為重要的考量因素，主要體現(xiàn)在三個方面：一是負面清單要嚴格體現(xiàn)環(huán)境保護的政策需求，通過環(huán)境保護、資源節(jié)約、技術(shù)、安全標準等對市場準入實行準入控制；二是負面清單要體現(xiàn)放管結(jié)合，統(tǒng)籌考慮國家安全、生態(tài)環(huán)境、群眾利益、安全生產(chǎn)等方面的因素，建立安全審查監(jiān)管追責機制，形成政府監(jiān)管、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督的新格局；三是負面清單的制定要體現(xiàn)地方性，允許省級政府根據(jù)本地區(qū)資源要素稟賦、主體功能定位、生態(tài)環(huán)境影響等因素，提出調(diào)整市場準入負面清單的建議，報國務院批準后實施。

另外，實踐中我國很多地方以及中央環(huán)保部門都已在積極推進政府權(quán)責清單化，如環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購清單、節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單、重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單、大氣污染物源排放清單等。具體到大氣污染治理領域，環(huán)保部先后印發(fā)多項清單編制的規(guī)范性文件⑧。只不過目前所正推進的清單制度更多是一種基于治理客體的標準梳理，而并非基于行政主體的權(quán)責劃分，無論是綠色采購清單、節(jié)能清單還是排放清單，都與政府權(quán)責劃分相距甚遠；當然這些客體層面的清單化也是十分必要的。并且，由于需要海量信息數(shù)據(jù)的支持在技術(shù)上面臨重重挑戰(zhàn)，相比之下，主體層面的清單化將是技術(shù)改造后面臨的更大難題，政府組織內(nèi)部的權(quán)責劃分并非簡單的技術(shù)問題，更多情況下它是政治、經(jīng)濟、文化、法律等多方交融的產(chǎn)物，這比單純的技術(shù)難題具有更大的不確定性。

以大氣污染防治而言，政府間的相關財政權(quán)責也是極其豐富而難以一一羅列的，這使得無論在理論研究還是政府決策和清單編制上都存在著涵蓋不全面的弊端。然而，隨著社會對公共事務治理績效的日漸苛求，我們不能以復雜瑣碎為由而逃避該類問題，最起碼在理論研究上應當從提出清單編制所應遵循的基本原理出發(fā)，大致設想出大氣污染治理中清單機制的設計路徑。

1.市場準入的負面清單設計應以最大程度發(fā)揮市場功用為前提基礎。負面清單的最大價值體現(xiàn)就是“法無禁止即自由”，只要不在市場準入的負面清單里，市場就可以自由進入和行動。為此，一方面應當嚴格控制負面清單的規(guī)模，市場準入負面清單所列舉的事項越多意味著市場自由空間越小，政府干預空間越大；另一方面不能將生態(tài)環(huán)境保護過度拔高到影響市場準入的決定因素，環(huán)境影響和效益是設置市場準入門檻的一個考量方面，應對不同產(chǎn)業(yè)、不同結(jié)構(gòu)和不同環(huán)境效益的市場主體區(qū)別對待，從而引導市場資本更多流向節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

2.政府部門的權(quán)力清單和責任清單編制應當在適度分權(quán)原則的要求下，最大程度地分清中央和地方、省以下地方政府間，以及各級政府部門間的權(quán)責分配。通過法治分權(quán)的路徑科學劃分、動態(tài)調(diào)整和協(xié)商調(diào)節(jié)政府間環(huán)境財政權(quán)責，堅持財權(quán)集中下賦予地方充分的財政自主權(quán)能，堅持事權(quán)劃分與支出責任歸屬相適應，從而讓地方在防治大氣污染上不受制于財政緊缺的現(xiàn)實約束，以及讓地方準確知悉自己的環(huán)境治理權(quán)責范圍，有利于地方政府部門順利行使權(quán)力，也有利于上級和中央政府以及社會公眾有效問責監(jiān)督。

3.負面清單和權(quán)責清單應當公開化，滿足民眾知情權(quán)并接受民眾監(jiān)督。只有把政府權(quán)責及其內(nèi)部分工予以公開，讓市場和公眾充分知悉，才能夠給市場和社會參與大氣環(huán)境治理提供穩(wěn)定預期。清單的制定與公開是推進大氣環(huán)境行政治理過程的具有形式意義的第一步，具有實質(zhì)價值的方案是踐行環(huán)境民主理念，開拓民主監(jiān)督渠道，真正讓民眾參與到大氣環(huán)境治理中來。

(二)動態(tài)調(diào)整機制：實體與程序?qū)用娴碾p重法律規(guī)范

“中央與地方責權(quán)的具體劃分，不是僅依靠抽象的原則就先驗地靜態(tài)確定，而是伴隨歷史的變遷在現(xiàn)實過程中由相關方的博弈所動態(tài)塑造”[20]。《指導意見》中提出“財政事權(quán)劃分要根據(jù)客觀條件變化進行動態(tài)調(diào)整”，逐步將全國范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和對全國生態(tài)具有基礎性、戰(zhàn)略性作用的生態(tài)環(huán)境保護等基本公共服務，逐步上劃為中央的財政事權(quán)。此外，對于新增及尚未明確劃分的基本公共服務，要根據(jù)改革進展、發(fā)展需求和財力情況，將由市場和社會承擔的交予市場和社會，對于政府承擔的部分按照要求分別劃分。一方面，權(quán)責劃分的動態(tài)調(diào)整機制涉及到原已分配的部分，由于某種情況的變化需要作出相應改變；另一方面，還涉及到未分配的新增公共職能領域，此時需要在分析該公共事務性質(zhì)的基礎上新設和重置政府權(quán)責。

1.注重政府間大氣環(huán)境財政權(quán)責動態(tài)調(diào)整的實體性訴求。雖然央地權(quán)責關系的靜態(tài)配置能夠在技術(shù)上達到人為理想的狀態(tài)，但并不保證其能夠適應千變?nèi)f化的公共治理現(xiàn)實，在大氣污染治理領域，中央和地方各自和共同負責的治理事項復雜多變，固定化的權(quán)責結(jié)構(gòu)關系實際上效率低下，一旦出現(xiàn)區(qū)域性的大氣污染問題，地方會基于權(quán)責屬地化、中央會因為執(zhí)行權(quán)力缺失而陷入雙重無力的困境。央地權(quán)責關系并不僅僅停留于政治意義上的行政分工和責任分擔，而是通過權(quán)責的界定，獲取和保留隱性的官員利益和央地利益。在不同的利益取向下，政府間權(quán)責的每一次靜態(tài)配置和動態(tài)調(diào)整都隱含著不同利益主體的激烈博弈。因此，要對現(xiàn)有的央地權(quán)責結(jié)構(gòu)進行動態(tài)調(diào)整，以契合公共治理的現(xiàn)實需要，就應當考量權(quán)責調(diào)整后對中央和地方的利益聯(lián)動效應，盡量在調(diào)和各方利益需求的基礎上達成權(quán)責調(diào)整的合意，避免未經(jīng)聽取地方意見的權(quán)責調(diào)整遭遇執(zhí)行受挫。

2.構(gòu)建政府間大氣環(huán)境財政權(quán)責動態(tài)調(diào)整的程序法規(guī)范。財政權(quán)責的動態(tài)調(diào)整應屬于法律問題，而非政治問題，故府際財政權(quán)責的動態(tài)調(diào)整應由全國或有立法權(quán)的地方人大及其常委會予以決定，具體的央地之間的財政權(quán)責劃分由全國人大及其常委會表決，省以下財政權(quán)責配置應由省一級人大及其常委會決定。當然，考慮事權(quán)涉及領域的多向性與復雜性，大氣環(huán)境財政權(quán)責的動態(tài)調(diào)整工作可由中央或省級政府部門主管負責。另外，還要在財政權(quán)責動態(tài)調(diào)整的啟動要件、具體流程、清單修訂等方面進行程序性立法規(guī)范，確保大氣環(huán)境財政權(quán)責的動態(tài)調(diào)整駛?cè)敕ㄖ诬壍馈?/p>

(三)爭議處理機制：行政裁定與司法調(diào)節(jié)的二維抉擇

對于央地間財政權(quán)責劃分爭議處理機制的構(gòu)建，《指導意見》中提出的解決方案是中央和省級政府予以行政裁定的方式。但這種集權(quán)意志下的行政裁定，很難修復政府間因財政權(quán)責劃分糾葛而產(chǎn)生的關系破裂，甚至因?qū)幾h處理權(quán)限賦予中央和省級政府，導致地方政府完全喪失民主表達的機會；政府間權(quán)責爭議處理不過是中央和省級政府的重新安排而已，既無法避免因央地協(xié)商不充分而導致決策的再次失誤，亦會因為未能在憲法人格上將各級政府組織平等待之，從而發(fā)生地方政府對中央和省級政府裁定的潛在抵觸性。在行政體制的人為設計下，財政權(quán)責劃分爭議不可避免，對于無法規(guī)避的錯誤，需要我們預先提供有效的彌補糾錯機制，政府間財政權(quán)責劃分爭議處理機制建立的價值意義就在于此。

政府組織視閾下的府際財政權(quán)責爭議與公私主體視野下的糾紛爭議有所不同，后者由于各糾紛主體的人格獨立，且出于司法的中性調(diào)節(jié)功能，司法救濟機制得以普遍適用。然而，在我國特殊的國情體制下，司法調(diào)節(jié)卻很難介入到央地政府間的權(quán)責劃分爭議當中⑨。同時，司法調(diào)節(jié)政府間權(quán)責爭議亦有優(yōu)劣之分。就其優(yōu)點而言，首先，中央與地方的權(quán)責沖突最終表現(xiàn)為私人之間的利益糾紛，以司法手段來調(diào)節(jié)央地關系實際上是調(diào)整私主體之間的關系，“法院就不是解決中央與地方孰是孰非的問題，而是解決一個個別案件”；其次，以司法方式調(diào)整政府間的權(quán)力范圍，除了避免政府單位之間的直接對抗外。較之制定詳盡和精確的政府間關系法還是更明確的劃分權(quán)限的方式；最后，司法過程的性質(zhì)還保證地方政府合理的權(quán)限不容易受到侵犯，相對于中央政府，法院是超然的第三者[21]。就其缺點而言，通過司法機關解決中央與地方?jīng)_突將耗費巨大成本，所以它應是一種最后的不得已的選擇，而不應是最優(yōu)先的選擇[22]。正因如此，各國對于司法調(diào)節(jié)央地關系的態(tài)度并不一致，有的國家較為依賴憲法審查機制，如法國的憲法委員會在地方分權(quán)化改革中發(fā)揮了重要作用，對地方分權(quán)的程度、中央權(quán)力與地方權(quán)力的界限、“共和國不可分原則”的理解等問題產(chǎn)生爭議時，最終都被提交到憲法委員會進行審查；也有的國家十分注重司法審查機制，如美國在經(jīng)歷馬歇爾法院和坦尼法院兩個時期后，聯(lián)邦法院調(diào)節(jié)聯(lián)邦與各州關系的“彈簧”機制已然形成，一旦權(quán)力向聯(lián)邦和州的任何一方過度傾斜，聯(lián)邦法院就會行使權(quán)力恢復平衡[23]；更有的國家比較青睞行政內(nèi)部處理機制，如日本在總務省下就設有專門的中央地方糾紛處理委員會，具有相對的獨立性，依托行政裁定快速反應的優(yōu)勢避免了司法調(diào)節(jié)的成本負擔。

結(jié)合我國國情和現(xiàn)實改革的可行性來看，司法調(diào)節(jié)央地關系的理想格局一時難以建立起來。相比之下，設立專門的央地爭議處理機構(gòu)更具操作性，也更少一些體制束縛和阻礙。因而建議在全國人大和省級人大之下設立獨立的中央與地方權(quán)責劃分爭議處理委員會，分別負責裁定中央和地方政府以及省以下地方政府的權(quán)責劃分爭議，改變《指導意見》中將裁定權(quán)直接賦予中央政府和省級政府的做法。但同時也要認識到央地爭議處理委員會的主要作用并不限于通過行政裁定對中央和地方政府的大氣環(huán)境治理形成強有力的約束，而是起到居中協(xié)調(diào)的作用，特別要給地方政府平等表達和對話協(xié)商的機會和途徑。另外，也要認識到這種行政內(nèi)部解決方案所具有的局限性，難以保證中央不對地方施加不合理的政治干預，而且央地大氣環(huán)境財政權(quán)責爭議更多夾雜著對個體利益的影響，若裁定結(jié)果對個人不利，應容許當事人有提起環(huán)境行政訴訟的權(quán)利；同時，央地爭議處理委員會作出的結(jié)果有時也并非一致的，也可能存在大氣環(huán)境財政權(quán)責爭議不能得以有效解決的情況。此時還應確立司法調(diào)節(jié)環(huán)境權(quán)責爭議的兜底性規(guī)則，堅守司法守衛(wèi)環(huán)境正義和社會正義的最后底線。

站在新時代的起點上，黨的十九大報告提出“人與自然是生命共同體”，建設美麗中國的偉大號召。優(yōu)質(zhì)的大氣環(huán)境是全體人民美好生活需要的基本吁求，邁入新時代的中國勢必要以有力舉措回應日益嚴重的大氣污染問題。財政在國家治理中的顯赫作用決定了財稅體制改革與生態(tài)文明體制改革的一體化關系，它包括財稅政策工具的理性選擇與有效運用，更涵蓋政府間財政權(quán)責的合理配置與規(guī)范行使。前者具有工具性治理效益，而后者具有關聯(lián)性整合效益，通過合理和合法配置府際大氣環(huán)境財政權(quán)責，能夠促成政府組織外部關聯(lián)主體以及內(nèi)部構(gòu)成主體彼此之間的環(huán)境合作，打造一個“分工明確、職權(quán)清晰、權(quán)責一致、民主協(xié)商、共同參與”的合作型環(huán)境治理模式。