青海行政執(zhí)法監(jiān)督制度探析

目前在行政執(zhí)法中存在一系列突出的問題和矛盾，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟與社會的健康發(fā)展，不利于法治目標(biāo)的實現(xiàn)。產(chǎn)生這些問題的原因很多，最根本的在于對執(zhí)法環(huán)節(jié)中行政權(quán)力的行使缺乏深刻認(rèn)識和有效監(jiān)督，權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)?！?】要遏制行政執(zhí)法中存在的問題，確保行政執(zhí)法有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，就必須建立全方位的監(jiān)督制約機制。

一、青海省行政執(zhí)法監(jiān)督工作取得的成效

（一）積極地開展法律法規(guī)實施情況的檢查。全省各級人大常委會把執(zhí)法檢查作為監(jiān)督的重要形式，根據(jù)不同時期工作重點，每年有計劃、有重點地開展法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查，相繼開展了《中華人民共和國禁毒法》、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》及我省實施辦法、《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國森林法》和《青海省實施<中華人民共和國森林法>辦法》、《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》、《青海省社會治安綜合治理條例》等法律法規(guī)實施情況的執(zhí)法檢查。檢查中堅持把國家法律同地方性法規(guī)、條例實施情況的檢查相結(jié)合，把重點檢查同經(jīng)常性檢查相結(jié)合，對一些重要法律法規(guī)進(jìn)行連續(xù)多次檢查，對一些廣泛涉及人民群眾利益的法律法規(guī)進(jìn)行上下級人大常委會聯(lián)動檢查，同時加強了對審議意見的轉(zhuǎn)辦和跟蹤監(jiān)督，督促解決了一些執(zhí)法中存在的突出問題。

（二）認(rèn)真開展規(guī)范性文件備案審查工作。改革開放以來，省人大常委會按照有關(guān)法律的規(guī)定，認(rèn)真審查批準(zhǔn)西寧市、自治州、自治縣報請批準(zhǔn)地方性法規(guī)和條例，按照法律規(guī)定對政府規(guī)章進(jìn)行備案審查。監(jiān)督法頒布實施后，各級人大常委會進(jìn)一步規(guī)范和加強了規(guī)范性文件備案審查工作，重點對有關(guān)規(guī)范性文件開展合法性審查，保證規(guī)范性文件符合上位法的規(guī)定和精神，有力地維護(hù)地國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。省人大常委會于2008年制定了《青海省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，為這一項工作的規(guī)范有序開展提供了法規(guī)保障?！?】

（三）建立規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查制度。近年來，全省各級政府開展了規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查、規(guī)章和規(guī)范性文件清理、行政復(fù)議等法制監(jiān)督工作，對規(guī)范行政行為、提高依法行政能力和水平發(fā)揮了重要作用。2004年，青海省政府頒布實施《青海省規(guī)范性文件備案辦法》，確立了我省“四級政府（省、州、縣、鄉(xiāng)）、三級備案（省、州、縣）”對抽象行政行為實施監(jiān)督的法律制度。對規(guī)范行政機關(guān)的抽象行為，防止規(guī)范性文件內(nèi)容違法，減少規(guī)范性文件相互沖突，維護(hù)法制統(tǒng)一，保證政令暢通起到了重要作用。

（四）規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作逐步制度化。行政訴訟法、行政處罰法和行政許可法頒布后，全省開展了規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作。省人民政府對國家頒布重要的、涉及面較廣的法律以及規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作已經(jīng)成為政府法制監(jiān)督的一項重要手段。

（五）開展行政復(fù)議，糾正違法或不當(dāng)行政行為。按照行政復(fù)議法和行政復(fù)議法實施條例的規(guī)定，我省各級復(fù)議機關(guān)及時受理和審理行政復(fù)議案件，糾正了違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椤?011年全省解決行政爭議提起的行政復(fù)議案件要多于行政訴訟案件(行政復(fù)議案件為248件，行政訴訟案件為184件)。由此看出，行政復(fù)議已成為解決行政爭議的重要渠道，全年受理的案件中75%以上在行政復(fù)議階段做到了“定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了”，較好地化解了行政爭議?！?】由此可見，行政復(fù)議作為一種內(nèi)部監(jiān)督手段，它防止和糾正了違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到了保護(hù)，保障和監(jiān)督了行政機關(guān)依法行使職權(quán)。

（六）通過行政訴訟活動糾正違法行政行為。行政應(yīng)訴案件呈上升趨勢，2011年共收184件，比上年(95件)上升了93.6%，應(yīng)訴機關(guān)以原具體行政行為機關(guān)為181件，占96.8%，一審結(jié)案率較高，達(dá)178，占95.2%；經(jīng)法院依法審理維持具體行政行為的應(yīng)訴案件81件，占45.5%；確認(rèn)合法或有效3件，占1.7%；駁回訴訟請求9件，占5.1%；駁回起訴7件，占3.9%；原告主動撤訴33件，占20.8%。【4】

（七）采取全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制、建立執(zhí)法證件管理制度、積極開展行政執(zhí)法依據(jù)梳理工作、積極深入開展行政審批工作等有效措施，不斷規(guī)范行政行為。

二、青海行政執(zhí)法監(jiān)督制度存在的問題

目前,雖然我省對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督已形成了一定體系模式,但這種監(jiān)督體系還存在一定的缺陷。當(dāng)前我省行政執(zhí)法監(jiān)督體制還未完全發(fā)揮作用,還存在以下問題:

（一）執(zhí)法監(jiān)督制約機制不盡合理，監(jiān)督形式不協(xié)調(diào)，沒有形成合力

青海省經(jīng)過二十多年的法制建設(shè),已經(jīng)形成了一個行政執(zhí)法監(jiān)督體系。但這個體系仍然是不完備的,各種監(jiān)督形式還存在著這樣那樣的缺陷,相互之間的關(guān)系尚未理順,以致經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)督疲軟、監(jiān)督權(quán)虛置的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為:不少監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的獨立性、地位低、權(quán)力小、權(quán)威性差；一些監(jiān)督部門職能重復(fù)、交叉過多,監(jiān)督權(quán)責(zé)關(guān)系尚未理順;監(jiān)督部門之間協(xié)調(diào)、配合不夠,對行政執(zhí)法部門尚未形成應(yīng)有的監(jiān)督合力等等。另外,雖然各類監(jiān)督主體都有監(jiān)督權(quán),但是行政監(jiān)督中監(jiān)督的范圍不明確,責(zé)任不明確,以至于越權(quán)行事,濫用權(quán)力,互爭管轄或互相推諉的情況時有發(fā)生,使行政監(jiān)督出現(xiàn)“空白地帶”,以致出現(xiàn)了辦事拖拉、扯皮等現(xiàn)象。這不僅嚴(yán)重影響了監(jiān)督機構(gòu)的威信,也弱化了行政執(zhí)法監(jiān)督機制的整體效能，【5】嚴(yán)重的影響了行政執(zhí)法監(jiān)督的效果。

（二）權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督缺乏力度

盡管我國憲法和法律規(guī)定了人大擁有監(jiān)督權(quán),但只是一些原則性的規(guī)定,執(zhí)行起來較困難,本應(yīng)由人大決定的一些重大問題,往往未交人大討論決定,即交付執(zhí)行或變更,從而使得人大監(jiān)督虛置，而且權(quán)力機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督也缺乏慣例傳統(tǒng)。人大監(jiān)督缺乏力度的根本原因是監(jiān)督立法不完備,如我國雖有一部被喻為“二十年磨一劍”的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，但卻缺少罰則的規(guī)定。并且在監(jiān)督法實施過程，有的人大工作者對新形勢下監(jiān)督權(quán)力的行使存在著畏難情緒，主要就是怕監(jiān)督過位得罪人；一些部門領(lǐng)導(dǎo)則存在著無所謂的思想，往往只重視上級的監(jiān)督，而輕視人大的監(jiān)督。

（三）司法機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督較薄弱

目前我省司法機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督還是顯得比較薄弱。雖然我國《行政訴訟法》的頒布實施對法院依法監(jiān)督行政機關(guān)依法行政起了十分重要的作用，但是由于法院對具體行政行為的審查僅限于合法性方面，且又奉行不告不理的原則，因此，“民告官”的行政訴訟制度在不斷排除各種干擾中步履維艱地前進(jìn)。對于我國專門執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)的檢察院來講，因其監(jiān)督對象的不清，大大制約了其作為專門監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督功能的發(fā)揮。檢察機關(guān)作為國家法律的監(jiān)督機關(guān),在行政訴訟程序意義上對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督應(yīng)該是全面的、完整的，但根據(jù)現(xiàn)行法律,現(xiàn)階段人民檢察院對行政訴訟的監(jiān)督實際上是一種嘗試性監(jiān)督,人民檢察院對行政執(zhí)法監(jiān)督范圍窄、權(quán)力小。

（四）監(jiān)督的制度化法律化水平還較低，社會監(jiān)督缺乏必要的制度保障

目前我省對行政執(zhí)法的社會監(jiān)督并不盡如人意，主要表現(xiàn)為:群眾監(jiān)督難以受到重視,因而逐漸喪失民主監(jiān)督的積極性;公民個人對行政執(zhí)法的監(jiān)督成本太大,且常受到阻撓和干擾;輿論監(jiān)督的獨立性差,相應(yīng)的制度保障不夠,對重大監(jiān)督事件通常不做深度報道;社會組織的監(jiān)督分散和乏力等等?？傊?從制度角度來說,社會監(jiān)督缺乏系統(tǒng)的制度安排和保障。在缺乏法制保障的前提下，新聞媒體更多的是報喜不報憂，即使是對一些嚴(yán)重的違法亂紀(jì)行為，也往往是避重就輕的事后報道。這些原因造成新聞輿論對政府的監(jiān)督功能大大弱化。就目前的行政執(zhí)法監(jiān)督體制而言，對行政執(zhí)法的社會監(jiān)督缺乏法定化、程序化，偶然性較強。人民政協(xié)、民主黨派、工青婦等社會團體往往因經(jīng)費不足、實際法律地位有限等原因不能或不敢去行使監(jiān)督權(quán)，即使監(jiān)督，有時也常局限于“代表觀察、聽聽報告”形式。社會輿論、新聞媒介的監(jiān)督也只是較多地關(guān)注一些社會熱點或影響極大的問題，而沒有明確具體的程序和目標(biāo)，因而這種監(jiān)督很難達(dá)到明顯的實際效果。

（五）監(jiān)督過程形式主義嚴(yán)重，行政執(zhí)法監(jiān)督程序不完備

我省目前的行政執(zhí)法監(jiān)督主要表現(xiàn)為事后監(jiān)督,即在行政執(zhí)法行為完成后才去進(jìn)行監(jiān)督。程序上重視事后檢查，忽視事前、事中的監(jiān)督檢查。主要表現(xiàn)為各種監(jiān)督非正常化和監(jiān)督的非專業(yè)化?！?】行政執(zhí)法監(jiān)督作為制止行政機關(guān)濫用和超越職權(quán)的一種重要措施,它本身也應(yīng)同行政執(zhí)法行為一樣,有嚴(yán)格的程序。目前我國行政執(zhí)法監(jiān)督程序缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定,即使國家權(quán)力機關(guān)、檢察機關(guān)實施監(jiān)督的具體程序也沒有詳細(xì)具體的規(guī)定。這樣就造成了這些機關(guān)無法真正實施其實體權(quán)力。其他監(jiān)督主體對行政執(zhí)法的監(jiān)督不僅監(jiān)督權(quán)限空泛,而且缺乏應(yīng)有的程序規(guī)定,其監(jiān)督權(quán)更是無法實施。因此,必須完善監(jiān)督程序,使各個監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、完善青海省行政執(zhí)法監(jiān)督制度的構(gòu)想

（一）加快制定有關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的地方性法規(guī)或規(guī)章

完善行政執(zhí)法監(jiān)督的法律法規(guī)，才能有法可依。我國在行政監(jiān)察、行政復(fù)議和行政訴訟方面已有監(jiān)督程序的原則規(guī)定，但其他監(jiān)督形式在程序方面尚無專門法律規(guī)定。為了改變這一狀況，必須加強行政執(zhí)法監(jiān)督程序的立法工作。我省應(yīng)通過地方立法，賦予專門執(zhí)法監(jiān)督職能機構(gòu)較高的地位和較大的職權(quán)，以增強其在執(zhí)法監(jiān)督工作中的權(quán)威性。因此，青海省人大及常委會和青海省人民政府應(yīng)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，如制定《青海省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》或《青海省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》等，建立由省、市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的行政執(zhí)法監(jiān)督活動，并對所屬行政執(zhí)法部門和下一級政府的行政執(zhí)法活動實施監(jiān)督的層級監(jiān)督機制。同時，為進(jìn)一步增加行政執(zhí)法監(jiān)督的透明度，加大社會公眾和新聞媒體參與監(jiān)督的力度，還應(yīng)明確規(guī)定可以邀請人大代表、政協(xié)委員、新聞工作者和其他人員參加行政執(zhí)法監(jiān)督活動。在監(jiān)督程序上，應(yīng)明確亮證監(jiān)督、監(jiān)督聽證、監(jiān)督回避程序等程序規(guī)定，即規(guī)定行政執(zhí)法監(jiān)督部門在規(guī)定的區(qū)域或者系統(tǒng)內(nèi)從事行政執(zhí)法監(jiān)督時應(yīng)當(dāng)出示《青海省行政執(zhí)法監(jiān)督證》；行政執(zhí)法監(jiān)督部門認(rèn)為監(jiān)督事項需要聽證的，或者行政相對人和利害關(guān)系人要求聽證且行政執(zhí)法監(jiān)督部門認(rèn)為有必要的，應(yīng)當(dāng)組織聽證；行政執(zhí)法監(jiān)督人員如有應(yīng)回避事項的，由行政執(zhí)法監(jiān)督部門負(fù)責(zé)人決定回避等，保證行政執(zhí)法監(jiān)督人員公正廉潔地履行監(jiān)督職能。

（二）強化我省各級人大的監(jiān)督機制

強化人大監(jiān)督機制是制約行政權(quán)力，防止權(quán)力腐敗的重要途徑，是完善行政監(jiān)督機制的重要保障。首先應(yīng)支持和保證人大監(jiān)督，切實發(fā)揮人大及其常委會的依法監(jiān)督作用，認(rèn)真聽取和審議有關(guān)工作報告，加強地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的備案審查，維護(hù)法制統(tǒng)一；嚴(yán)格審查財政預(yù)算和執(zhí)行、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃；加強對司法工作的監(jiān)督，防止執(zhí)法不公、貪贓枉法行為的發(fā)生；加強執(zhí)法檢查、監(jiān)督及人大代表視察工作。其次是提高人大代表素質(zhì)和監(jiān)督能力，讓人大代表和常委會成員熟悉有關(guān)監(jiān)督的法律、法規(guī)，了解監(jiān)督的形式、程序和方法。第三是改進(jìn)監(jiān)督方式，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，抽象監(jiān)督為具體監(jiān)督，一般監(jiān)督為重點監(jiān)督。尤其是應(yīng)按照監(jiān)督法的要求，各級人民代表大會常務(wù)委員會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。在當(dāng)前執(zhí)法隊伍屢屢出問題，公權(quán)經(jīng)常被濫用的情況下，我省各級人大執(zhí)法監(jiān)督要嚴(yán)格依照《監(jiān)督法》，規(guī)范行政執(zhí)法行為，切實維護(hù)人民利益，實現(xiàn)司法公正。我省各級人大對每一次執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的突出問題應(yīng)在提出建議的基礎(chǔ)上，督促相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)予以解決。

（三）完善司法監(jiān)督

司法監(jiān)督的監(jiān)督主體是審判機關(guān)和檢察機關(guān)，監(jiān)督對象是行政機關(guān)及公務(wù)員，監(jiān)督適用訴訟程序。人民法院的司法監(jiān)督要針對執(zhí)法監(jiān)督中審判活動受地方干預(yù)過多的現(xiàn)象，從保障法院獨立行使審判權(quán)入手，發(fā)揮對行政執(zhí)法的監(jiān)督和制約作用；我省要全力推行行政訴訟案件行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，高度重視出庭應(yīng)訴、答辯工作，自覺履行人民法院生效判決或裁定，認(rèn)真接受、處理司法建議。人民檢察院的司法監(jiān)督則應(yīng)依照職權(quán)，對公安機關(guān)和司法行政機關(guān)的活動予以監(jiān)督，以保證公安機關(guān)和司法行政機關(guān)再行使職權(quán)時嚴(yán)格依法辦事，保障公民的權(quán)利和合法利益不受侵犯；對觸犯刑律、已經(jīng)構(gòu)成犯罪的人員和事件進(jìn)行偵查批捕和提出起訴、對行政執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法人員的職務(wù)犯罪進(jìn)行監(jiān)督，督促其按照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行執(zhí)法。

（四）強化新聞輿論監(jiān)督，健全輿論監(jiān)督機制

推行依法行政，必須要讓執(zhí)法工作暴露在陽光下，這就需要新聞媒體的客觀公正的監(jiān)督。充分發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督的作用，有利于引導(dǎo)社會良性、健康、和諧的發(fā)展。并且要將輿論監(jiān)督與其他監(jiān)督方式相結(jié)合起來,輿論監(jiān)督是行政監(jiān)督的一種非權(quán)力型監(jiān)督,沒有懲罰力和強制力,在這種情況下,要將非權(quán)力型監(jiān)督與權(quán)力型監(jiān)督相結(jié)合,要保證其有效性需要通過權(quán)力監(jiān)督機制的制約才能真正得以實現(xiàn)。因此，權(quán)力機關(guān)以及政府行政監(jiān)察等專門監(jiān)督機關(guān)在履行各自監(jiān)督職責(zé)時既要充分重視輿論監(jiān)督的作用，又要善于主動從輿論揭露出的問題中發(fā)現(xiàn)重要案件線索進(jìn)行有力查處。這樣，既有利于更好地發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，又有利于加強和完善行政監(jiān)督制度。

綜上，健全的監(jiān)督制度是國家政治制度的組成部分，是保證現(xiàn)代國家正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和手段，是防治公共權(quán)力腐敗的重要機制。深化對我國現(xiàn)行監(jiān)督制度的改革，其目的就在于建立一種內(nèi)外結(jié)合的、多途徑、多渠道的、結(jié)構(gòu)較為科學(xué)的監(jiān)督制度，從而保障行政執(zhí)法的高效有序地進(jìn)行。

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