論我國城市基礎(chǔ)建設(shè)的多元化投融資策略

一、我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資現(xiàn)狀

改革開放以來，中國城市化進程明顯加快，城市化率不斷提升，大力推進中國的城市化，既是全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史重任，又是有效解除中國經(jīng)濟社會約束的“瓶頸”，更是保障中國經(jīng)濟社會快速、持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措?，F(xiàn)階段已進入到高速城市化的進程中，如何依照可持續(xù)發(fā)展理論，積極穩(wěn)妥地推進城市化進程，是今后中國必須面對的一個重大課題。

2008年，我國城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資方面達到7236億元，占全國全社會固定資產(chǎn)投資總額、國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.20%、2.41%。隨著改革的不斷深入，外資和民間資本在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上起的作用越來越大，較好地解決了國家資金不足的問題。雖然我國城市建設(shè)資金籌集取得不少的成就，在總體來說還不能滿足我國城市的發(fā)展需要。適度保持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模上，聯(lián)合國開發(fā)計劃署推薦發(fā)展中國家的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占GDP的比重為3%-8%，占全社會固定資產(chǎn)投資的比重為10%-15%。到2008年，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占GDP的比重僅為2.41%，占全社會固定資產(chǎn)投資的比重僅為4.20%，仍然低于推薦水平。

只有基礎(chǔ)設(shè)施的健全與完善，城市才能擔當起新一輪財富集聚的經(jīng)濟增長點。到2050年前后，中國城市發(fā)展所需要的基礎(chǔ)投入，大約在40萬億~45萬億元人民幣的數(shù)額，相當于每年平均投入8000億至9000億元人民幣。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有資金需求大、建設(shè)周期長和投資回報低等特點，為適應城市建設(shè)快速發(fā)展的需要，應建立“政府引導、社會參與、市場運作”的投融資格局。從目前建設(shè)資金來源來看，傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式主要采用財政投資、土地儲備制度融資、國內(nèi)外貸款和發(fā)行國債等投融資方式，政府基本包攬了全部基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資，由于項目投資巨大，往往會造成一定時期內(nèi)財政資金短缺，融資模式的創(chuàng)新顯得尤為迫切。

二、國內(nèi)外城市建設(shè)資金籌措的經(jīng)驗

1、國際經(jīng)驗

美國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最主要的融資渠道是市政債券，是依據(jù)地方政府的財政收入來擔保和償還或?qū)ｉT的稅收收入來加以償還。英國的公用設(shè)施主要采用公用事業(yè)民營化方式建設(shè)。法國和德國在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目投融資模式、規(guī)劃設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營及使用中，將主管政府部門、相關(guān)企業(yè)以及居民的權(quán)利、義務(wù)和責任用法律的形式確定下來，杜絕責權(quán)不清的現(xiàn)象。日本在籌措城市建設(shè)資金方面充分發(fā)揮了政府的主導作用，通過成立開發(fā)銀行、限定最高利率和租稅特別措施等做法完成。

2、國內(nèi)主要經(jīng)驗

上海是國內(nèi)城市建設(shè)發(fā)展最快的典型。投融資模式方面的有益探索也走在了全國前列，例如2007年采用信托模式完成上海外環(huán)隧道項目建設(shè)，2007年泰康保險公司旗下的泰康資產(chǎn)管理公司和上海城投，經(jīng)中國保監(jiān)會批準第一次成功地將保險資金引入完成上海新水源地——青草沙原水工程建設(shè)。深圳以BOT方式與香港合力電力有限公司興建沙角B電廠項目。珠海1996年8月通過在開曼群島注冊了SPV公司——珠海高速公路有限公司，成功地發(fā)行了資產(chǎn)抵押債券，是采用ABS模式進行城市建設(shè)的典型例子。合肥市將以前屬于不同部門市政建設(shè)公司進行整合，成立“合肥市建設(shè)投資（控股）集團有限公司”，具體從事城市建設(shè)資金籌集、使用、管理，代表政府運營、管理城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，完成了省會經(jīng)濟圈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資改革和創(chuàng)新。

三、城市基礎(chǔ)建設(shè)中新型的多元化投融資模式

1、市政債券

所謂市政債券是指地方政府發(fā)行的一種債券。市政債券起源于19世紀20年代的美國，地方政府開始通過發(fā)行市政債券籌集城市建設(shè)資金，20世紀70年代以后，市政債券在世界部分國家逐步興起。市政債券大體可分為一般責任債券和收益?zhèn)瘍深?。一般責任債券是由地方政府發(fā)行的，以發(fā)行者的一種或幾種方式的稅收為支撐，其信用主要來自發(fā)行者的稅收能力。收益?zhèn)怯蔀榱私ㄔ炷骋换A(chǔ)設(shè)施，如修建醫(yī)院、大學、機場、收費公路、供水設(shè)施、污水處理、區(qū)域電網(wǎng)或者港口等公用設(shè)施所發(fā)行的債券，其償債資金來源于這些設(shè)施有償使用帶來的收益。我國有一些城市在基礎(chǔ)建設(shè)中采用具有一定市政債券性質(zhì)的融資方式，例如上海浦東發(fā)展建設(shè)債券、廣州地鐵建設(shè)債券和重慶城建重點債券等。

2、城市基礎(chǔ)設(shè)施信托

城市基礎(chǔ)設(shè)施信托是指信托公司通過發(fā)行信托計劃，將信托資金專門用于投資市政工程、公共設(shè)施、水務(wù)系統(tǒng)、道路交通或者新能源通信等城市大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項目。信托公司通過信托合同集合社會閑散資金以股權(quán)投資資金信托方式，為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目提供發(fā)起設(shè)立項目公司、對項目公司增資擴股、受讓項目公司股權(quán)變現(xiàn)等股權(quán)融資支持，并提供項目評價選擇、資本經(jīng)營與管理監(jiān)督等一系列增值服務(wù)，也可以通過項目融資貸款的方式對基礎(chǔ)設(shè)施項目提供支持。信托投資公司集中資金優(yōu)勢還可以取得項目特許經(jīng)營權(quán)，在項目營運期內(nèi)，以項目產(chǎn)生收益作為信托收益向投資人分配，如經(jīng)營性公路通行費收入、排污截污收費、管網(wǎng)項目收益、土地開發(fā)整理綜合收入等。城市基礎(chǔ)設(shè)施項目中機器設(shè)備的購置需要運用融資租賃手段，信托投資公司可以以自有資金開展融資租賃業(yè)務(wù)。

3、資產(chǎn)證券化方式融資

資產(chǎn)證券化 (Asset-Backed-Securieization，ABS)是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的一種融資形式。資產(chǎn)證券化提供了將相對缺乏流動性的項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成流動性高、可在資本市場上交易的金融商品的手段。通過資產(chǎn)證券化市場籌資比通過銀行或其他資本市場籌資的成本要低許多，這為項目建設(shè)發(fā)起者提供了更加有效的、低成本的籌資渠道。同時，資產(chǎn)證券化為項目建設(shè)發(fā)起者增加了籌資渠道，使他們不再僅僅局限于股權(quán)和債券兩種籌資方式。資產(chǎn)證券化技術(shù)可以提供無限證券品種和靈活的信用、到期日、償付結(jié)構(gòu)等，這樣就可以“創(chuàng)造”出投資者需要的特定證券品種，品種的多樣性與結(jié)構(gòu)的靈活性是資產(chǎn)證券化的優(yōu)良特性。目前在我國，資產(chǎn)證券化得到了銀行和資產(chǎn)管理公司的青睞，2005年，國家開發(fā)銀行和中國建設(shè)銀行獲準進行資產(chǎn)證券化試點。

 4、民間主動融資方式

民間主動融資方式(Private Finance Initiative，PFI)是指政府部門根據(jù)社會對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項目，通過招投標由獲得特許權(quán)的私營部門進行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與運營，并在特許期 (通常為 30年 )結(jié)束后，將所經(jīng)營的項目完好地、無債務(wù)地歸還政府，而私營部門則從政府部門或從接受服務(wù)方來收取費用以回收成本的項目融資方式。PFI是政府與私人部門合作，共同實現(xiàn)公共物品產(chǎn)出的資源配置最優(yōu)化，效率和產(chǎn)出的最大化的方式。PFI主要用于一些不收費的項目，如免費的橋梁、隧道等。逐步科學地推進PFI模式，加大對PFI模式知識宣傳普及工作，使有關(guān)民間機構(gòu)和政府管理人員改變觀念，接受PFI建造管理模式，從中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)實情況看，應用PFI模式是必要和可行的。

5、BOT、BT和TOT融資模式

BOT(build—operate—transfer，即建設(shè)—經(jīng)營—移交)是指政府通過契約授予私營企業(yè)以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤，特許權(quán)期限屆滿時，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府的一種模式。適用于對現(xiàn)在不能盈利而未來卻有較好或一定的盈利潛力的項目。

BT(builde—transfer，即建設(shè)—移交)是BOT的一種演化模式，指一個項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設(shè)驗收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。目前采用BT模式籌集建設(shè)資金成了項目融資的一種新模式。適用于建設(shè)資金來源計劃比較明確，而短期資金短缺經(jīng)營收益小或完全沒有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目。

TOT（Transfer－Operate－Transfer，即移交－經(jīng)營－移交）是指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在一個約定的時間內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資和得到合理的回報，并在合約期滿之后，再交回給政府部門或原單位的一種融資方式。

6、以“設(shè)施使用協(xié)議”為載體融資。

設(shè)施使用協(xié)議（Tolling Agreement）是指在某種服務(wù)性設(shè)施或工業(yè)設(shè)施的提供者和這種設(shè)施的使用者之間達成一種具有“無論提貨與否均需付款”性質(zhì)的協(xié)議。項目產(chǎn)品的用戶或項目設(shè)施的使用者承諾定期無條件地向項目產(chǎn)品或項目設(shè)施的提供者支付一定數(shù)量的預先確定下來的使用費，這種使用費稱為“無論使用與否均需付款”，或“無論使用與否均需付款”。這些協(xié)議可以作為向金融機構(gòu)申請貸款的保證或抵押。這種方式較適合資本密集、收益較低、相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如石油、天然氣管道項目、港口設(shè)施等。

7、影子收費融資模式

影子收費融資模式（shadow tolling）是指對于城市建設(shè)中公益類基礎(chǔ)設(shè)施，政府通過項目招投標的方式確定民間投資主體，并授權(quán)民間投資主體負責該項目的融資、建設(shè)和運營，授權(quán)經(jīng)營期結(jié)束后，該項目無償轉(zhuǎn)讓給政府，政府在授權(quán)期限內(nèi)每年以財政性資金或其他形式的資金向民間投資主體支付回報，來補償投民間資主體向公眾提供免費服務(wù)應得的利益。這種方式適用于一些無法向使用者直接收費的城市非經(jīng)營性公共工程，如一般公路、橋梁等，則采用“影子收費”的方式更加適合。

四、多元化投融資也需要做好風險控制

不管哪種投融資方式，在自身效益的推動下，隨著投融資規(guī)模的激增，投融資平臺暗含的風險也會逐漸顯現(xiàn)，債務(wù)風險的控制要提前控制好。

1、制定投融資管理法規(guī)創(chuàng)造投融資的寬松環(huán)境

由于城市基礎(chǔ)建設(shè)資金投資主體復雜，資金來源渠道也各不相同，要保證資金的使用效率，達到城市項目建設(shè)的目標是一個程序復雜、專業(yè)要求高，是非常復雜的任務(wù)和過程。應盡快研究制定投融資管理法規(guī)，對于城市基礎(chǔ)建設(shè)過程中的項目資金投資主體、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)程序、項目的經(jīng)營使用和保護等事項予以科學界定，將相關(guān)部門和個人的權(quán)利、義務(wù)和責任用法律的形式確定下來，防止在問題出現(xiàn)后責權(quán)不清、爭功諉過的現(xiàn)象發(fā)生?？傊块T應積極創(chuàng)造一個有利于項目投融資的法律制度環(huán)境。

2、深化地方政府投融資體制改革

政府應該劃清建設(shè)項目的純公益性和非公益性，界定好哪些屬于政府投資的范疇，哪些需要通過市場化運作實施的。進一步改革投融資體制，確定政府投資主體，完善公司治理結(jié)構(gòu)，真正建立起“政府引導、社會參與、市場運作”的社會投資增長機制，運用多種投融資手段，實現(xiàn)投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化的新型投融資體制。

3、建立項目投融資的風險防控制度

應建立健全地方政府的債務(wù)管理體制，加強地方政府對債務(wù)的集中統(tǒng)一管理，從根本上改變債務(wù)多頭管理、各自為政、缺乏全面把握的現(xiàn)狀。并制定債務(wù)償還基金管理辦法，規(guī)定相應的償債程序，在項目資金無法償還債務(wù)的情況下，由地方政府動用償債基金。為治理和防范地方政府投融資平臺過多、過濫和過度負債的問題，要對現(xiàn)有投融資項目進行整合，重要項目投融資審批權(quán)限定在省級和地市級政府以上，對項目融資的負債率作出限定，并與當?shù)卣斦⒈砗怂恪?/p>

4、金融監(jiān)管部門要加強對項目建設(shè)債務(wù)風險的監(jiān)測和研究

要建立由地方人民銀行、銀監(jiān)局、財政部門、審計部門、國資委等參加的城建投融資監(jiān)測聯(lián)席會議制度，共同研究建立各類城建債務(wù)的常規(guī)監(jiān)測統(tǒng)計制度和信息披露制度，增強政府城建負債的透明度，維護區(qū)域金融穩(wěn)定。及時了解和掌握城建客戶在其他金融機構(gòu)的融資總量和結(jié)構(gòu)、項目進展情況、還款資金落實等信用狀況等，努力減少和避免其調(diào)查、審查、審批和發(fā)放城建融資的盲目性，提高其城建投融資決策的科學性。

五、結(jié)束語

從國際經(jīng)驗看， 各國政府的財政資金都是有限的，政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施的直接建設(shè)，也間接造成了行業(yè)的壟斷等。這就要求適度引入市場競爭機制，鼓勵大部分城市基礎(chǔ)建設(shè)通過市場化手段進行籌資，實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措主體的多元化。利用新型投融資模式開展城市的電力、自來水、天然氣、交通和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅可以為政府解決前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大資金缺口，還可以通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達到土地增值的目的，從而增加政府財政收入，在特許期屆滿后，政府還可以從私人資本那里獲得基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)。

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