尼克松執(zhí)政時期的印第安人政策

（一） 尼克松的個人背景

尼克松在青少年時代就表現(xiàn)出了獨特的民權思想。他把種族歧視認為是道德問題，堅決反對種族歧視。成年之后的他也是以一位民權運動促進者的形象出現(xiàn)在政治舞臺上。1960年尼克松在與肯尼迪的第二次電視辯論中堅稱：“在這兒我們面臨一個讓所有人關心的局勢——它之所以導致我們關心，因為它否認我們認為屬于每個人的平等權利?！蹦峥怂烧J為：“民權問題是一個道德問題，而不是法律問題。要解決學校的種族隔離和民權領域的其他問題，唯一的途徑就是要我們在政治、宗教、教育和出版等各項事業(yè)的領袖，發(fā)揮他們的最大影響力去協(xié)助發(fā)展這種必須有的道義上的支持。只有有了這種支持，法律才有生命力。只靠法律，并強制加以執(zhí)行，和下令禁止一樣都不會有好的效果?！?/p>

在印第安人問題上，尼克松受到他在惠蒂爾學院的足球教練華萊士·紐曼的很多影響。尼克松認為除了自己的父親以外，紐曼是最令他欽佩的一個人。談到紐曼對自己的影響時，尼克松說：“他灌輸給我一種競爭的精神和一種如果被擊倒或被打敗一定要卷土重來的決心。他還使我深刻地體會到，對一個人來說，真正重要的，不是他的背景、他的膚色、他的種族，或者他的宗教信仰，而是他的性格?！奔~曼本身是印第安人，來自加利福尼亞州的拉荷亞印第安保留地。正是由于紐曼的影響，尼克松對印第安人問題也有自己的觀點。他認為應該加強印第安人民的自立意識，支持印第安人民自治。早在1968年9月的總統(tǒng)競選中，尼克松就強調(diào)終結(jié)印第安人部落現(xiàn)有的地位不會再是其執(zhí)政期間聯(lián)邦政府的政策目標，未經(jīng)印第安人的同意決不能將終結(jié)政策強加于他們，應該尊重印第安人的自主權利。

（二） 社會背景

1. 印第安人的民權運動

20世紀60年代，美國出現(xiàn)了民權運動，美國黑人為了爭取自身的權利同聯(lián)邦政府進行了轟轟烈烈的斗爭，為印第安人樹立了榜樣。印第安人從中得到了啟發(fā)，民族自豪感和族裔認同感日益增強。他們舉行了一系列爭取自決的示威運動來維護自己的權利，與此同時各種全國性印第安人組織也如雨后春筍般紛紛成立。1961年，人類學家索爾・塔克斯在芝加哥大學發(fā)起了美國印第安人大會，來自全國67個部落的大約420名印第安人參加了此次大會，這是印第安歷史上規(guī)模最大、也是影響最大的一次大會。大會通過了“印第安人目的”宣言，宣言要求肯尼迪政府放棄有損印第安保留地利益的政策，要求享有印第安事務的參與權和決定權，要求自治。1968年在明尼阿波利斯成立了“美國印第安人運動”組織（American Indian Movement），該組織的成員多為年輕的、受過教育的城市印第安人，他們采用直接對抗的策略，在印第安人“紅權運動”中起到了很重要的領導作用。

2. 多元主義

60年代美國社會運動影響下，多元文化在美國也開始盛行，主流社會中更多的白人對美國的文化體系和社會制度產(chǎn)生了懷疑。1968年大選時尼克松在其競選演說里表示允許不同文化在美國社會和諧地繁榮發(fā)展，多元文化的觀念已經(jīng)深入人心。支持多元文化的白人改革者們同情印第安人民的遭遇，反對政府的同化政策。他們同印第安人站在一起，呼吁聯(lián)邦政府采取措施來改善印第安人的處境。

3. 政府對印第安人政策的調(diào)整

在印第安人的民權運動和多元主義思想深入人心等社會背景的影響下，美國聯(lián)邦政府從60年代開始被迫調(diào)整其印第安人政策。約翰遜總統(tǒng)在1968年向國會提交特別咨文“被遺忘的美國人”（The Forgotten American），重新肯定了30年代印第安人新政所確立的自治原則，將印第安人自治作為聯(lián)邦政府的印第安政策的新目標，正式確認了印第安自治政策。1969年印第安人教育委員會發(fā)布的“印第安教育報告”（Report on Indian Education）指出美國政府對印第安人的政策是強制同化，對印第安人的教育政策是全國性的悲劇。約翰遜總統(tǒng)的政策為尼克松推行新的政策鋪平了道路，而“印第安教育報告”的發(fā)布加劇了調(diào)整印第安人政策的必要性和緊迫性。

二、 尼克松執(zhí)政時期的印第安人政策

1970年7月8日尼克松總統(tǒng)就印第安人問題向國會提交了一份總統(tǒng)咨文（Special Message on Indian Affairs）。在這份咨文中，尼克松總統(tǒng)提到終止政策的后果是給印第安人造成了極大的傷害，實施終止政策后他們的經(jīng)濟狀況和生活狀況比以前更加糟糕。他要求聯(lián)邦政府結(jié)束對印第安人的終止政策，對印第安人的政策應重新回到“一體化、多元化”的軌道上來，要求國會停止解散部落的做法，提出“自治但無終止”的政策口號，對印第安人實施自治。尼克松總統(tǒng)宣稱“有效地促進印第安人加強自治意識、而不損害其部落意識的唯一辦法就是實施印第安人的自治，我們國家新的印第安人政策的目標就是鼓勵印第安人民的自治意識。我們必須向每一個印第安人保證他能夠掌握自己的生活，而不會被強制與其所屬部落分離；我們必須確保印第安人能夠成為聯(lián)邦管轄下獨立自主的個人，而不會失去聯(lián)邦的關心與經(jīng)濟援助?！痹谶@份咨文中，尼克松總統(tǒng)明確表明自治應充分考慮少數(shù)群體的利益，即印第安人的利益，應尊重印第安人對于涉及印第安人生活的政策和計劃的參與權和決定權，應提供充分的機會來保障印第安人參與政策的制定。未來的聯(lián)邦政府的印第安政策不應繼續(xù)延續(xù)以往的家長式作風，但是不應單方面的終止對印第安人的監(jiān)管，而應該與印第安人進行協(xié)商。聯(lián)邦政府和印第安人之間的監(jiān)管關系是一種特殊的關系，這種監(jiān)管關系將在平等主義和尊重印第安人的主權前提下延續(xù)下去，聯(lián)邦政府要對以往簽訂的條約負責，而印第安人享有獨立的主權和平等地位。尼克松總統(tǒng)的這份總統(tǒng)咨文在美國印第安政策歷史上意義重大，政策研究專家們認為這份總統(tǒng)咨文是聯(lián)邦政府當代自治政策的起源，是1934年印第安重組法案中自治理念的延伸。

9月20日尼克松再次提出今后美國聯(lián)邦政府要以“印第安人的行動和決定” 作為制定印第安人政策的指導原則，制定政策時要聽取印第安人的意見，政策的制定要努力確保印第安人作為部落成員能夠掌握自己的命運。

尼克松在印第安人政策方面的提議共包括以下九個方面：

1、 要求國會出臺新的決議，廢止1953年頒布的國會108號決議案，即印第安終止政策，保留所有的印第安部落和阿拉斯加土著政府的完整和合法權利，承認多元文化主義；

2、 要求國會立法來保障印第安部落有權管理聯(lián)邦政府資助的計劃和項目；

3、 要求國會歸還陶斯印第安村原本擁有的藍湖及周邊土地；

4、 要求國會保障印第安人對印第安學校及約翰遜·馬利基金的管理權；

5、 確立經(jīng)濟發(fā)展立法，向印第安保留地提供經(jīng)濟、激勵和協(xié)調(diào)規(guī)劃，以幫助保留地發(fā)展經(jīng)濟；

6、 合理分配提高印第安人衛(wèi)生健康水平的資金，開辦印第安人健康培訓機構；

7、 幫助居住在城市的印第安人，將其納入政府和社會針對窮人和殘疾人士開展的項目之內(nèi)；

8、 創(chuàng)建印第安人信托管理機構，該機構獨立于美國內(nèi)政和司法部之外，負責保障印第安人擁有和管理其所有自然資源的權利；

9、 針對印第安人及其領土事務，設立助理秘書一職，在內(nèi)政部內(nèi)確保印第安人的合法地位。

提交咨文之后的幾年里，尼克松政府先后推動出臺了一系列政策來實現(xiàn)其民權思想，推進印第安人自治。1970年12月15日尼克松簽署法案，正式將藍湖及周邊土地歸還給陶斯印第安人，尼克松認為歸還藍湖這一舉措不僅代表了正義，更體現(xiàn)了美國聯(lián)邦政府對印第安人政策的新指向，由同化轉(zhuǎn)向合作，由終結(jié)轉(zhuǎn)向自治。1971年12月18日“阿拉斯加印第安人權利法案”（Alaska Native Claims Settlement Act）頒布。該法案確認聯(lián)邦政府為阿拉斯加印第安人政府提供運作資金，承認了阿拉斯加印第安人對阿拉斯加18萬平方公里土地的所有權。1971年12月15日“納瓦霍社區(qū)學院法案”（Navajo Community College Act）頒布。該法案授權內(nèi)政部向納瓦霍印第安人部落提供資金，用來資助部落成員接受社區(qū)學院的教育。1972年尼克松政府通過勞工部、經(jīng)濟發(fā)展局和向印第安部落提供經(jīng)濟援助。5月20日尼克松總統(tǒng)歸還了雅卡瑪部落21000英畝的土地。6月23日尼克松政府通過了“印第安人教育法案”（Indian Education Act）。該法案要求提高印第安兒童和成人的受教育機會，授權聯(lián)邦政府為公立學校的印第安學生提供經(jīng)濟援助，確立了美國衛(wèi)生、教育及福利部推廣該法案的新行政體系?！坝〉诎踩私逃ò浮笔敲绹?0年來第一部專門為印第安人制訂的教育法案，是印第安人教育史上的重要里程碑。通過該法案，印第安人重新獲得了教育的自主管理權，截止到1973年，12所學校與印第安人事務局簽訂了印第安人自主管理學校的協(xié)議，涉及印第安人學生達到2,299人。1973年12月22日通過的“梅諾米尼法案修正案”（Menominee Restoration Act）重新確立了梅諾米尼部落的合法地位。

三、 尼克松執(zhí)政時期的印第安政策的評價

尼克松總統(tǒng)執(zhí)政期間共有52項有關印第安人的法案得以頒布實施。通過這一系列的法案尼克松政府歸還了印第安保留地大量的土地，對印第安人保留地的發(fā)展起到了一定的積極影響，有效地推行了印第安人自治政策，促使印第安人的自信心大大增強，印第安人的社會地位和生存狀況都有很大的提高和改善。與此同時，尼克松比他的前任總統(tǒng)更有力地維護了美國社會的團結(jié)，緩解了由于開采印第安人資源而帶來的白人與印第安人之間的緊張關系。

尼克松總統(tǒng)執(zhí)政時期的印第安人政策揭開了印第安人政策的新篇章。首先尼克松總統(tǒng)明確指出了終止政策的惡劣后果，對聯(lián)邦政府的終止政策進行了徹底的批判。1983年里根總統(tǒng)曾評價尼克松總統(tǒng)對于聯(lián)邦政府的終止政策的否定是最清晰、毫無妥協(xié)、立場最堅定的。其次尼克松總統(tǒng)明確提出了印第安人的自治的概念，認為印第安部落應和各州、各地政府享有同等的政治地位，應尊重印第安部落的主權。這使得印第安人的自治要求在新政之后再一次走上政治舞臺，為印第安人指明了努力的方向。

但是，由于主觀和客觀兩方面的原因，尼克松政府的自治政策沒有達到應有的效果。

從主觀上說，尼克松本人在對待印第安人方面體現(xiàn)了資本主義政客的虛偽性。從競選總統(tǒng)開始就高舉支持印第安人自治的旗幟，但尼克松所謂的自治是空談的，沒有實質(zhì)內(nèi)容，他并不是真正要賦予印第安人獨立的主權，也并不是真正從印第安人角度出發(fā)考慮印第安人的利益。

1969年尼克松政府采用高壓手段平息了印第安人對舊金山的惡魔島的占領；1972年底約有500名印第安人發(fā)起“對被廢條約之追究”的行動，他們占領了印第安人事務署，要求聯(lián)邦政府進行改革，要求國會修改以往的不平等條約，但此次行動在尼克松政府的斡旋下最終偃旗息鼓，最初提出的20項要求并沒有得到真正解決。從這些事件可以看出，尼克松制定印第安政策的根本出發(fā)點是為了安撫印第安人，平息印第安人的反抗，以此來緩解政府與印第安人的對抗狀態(tài)，從而鞏固自身政治基礎，并進一步為掠奪印第安人的資源鋪平道路。

尼克松真正關注的仍然是白人的利益，是主流社會的利益。1971年的“阿拉斯加印第安人權利法案”就證明了這一點，雖然該法案承認了阿拉斯加印第安人對阿拉斯加18萬平方公里土地的所有權，但通過開放土地有償使用，阿拉斯加的資源變成阿拉斯加印第安人和能源公司共同擁有，就這樣美國聯(lián)邦政府和能源公司相互勾結(jié)，奪取了印第安自然資源的開采權，獲得了更大的利益。

客觀方面，由于美國上層社會種族歧視主義的存在，同化思想根深蒂固，國會推行了二十多年的終止政策。突然要求結(jié)束終止政策、承認印第安人獨立主權，這對于國會來說很難在短時間內(nèi)接受。因此尼克松提出的許多議案在議會并沒有得到通過，即使通過了的很多方案在執(zhí)行的過程中也沒有得到真正地貫徹和落實。1971年1月26日尼克松總統(tǒng)曾專門督促國會盡早實施其關于印第安人政策的建議，但由于當時國會成員中民主黨占大多數(shù)，而尼克松總統(tǒng)代表的是共和黨的利益，民主黨和共和黨之間存在著政治方面的對抗，因此這也在一定程度上影響了尼克松總統(tǒng)的議案的通過。

雖然尼克松總統(tǒng)的自治政策很多方面只是文字上、理想上的政策，而并沒有付諸于實踐，但是尼克松政府的印第安人自治政策對于美國印第安人來說仍然起到了巨大的積極作用。自治政策確實改變了印第安人的生存狀況，也為后來的福特政府、卡特政府以至當今的奧巴馬政府指明了方向。印第安人問題是錯綜復雜的歷史問題，直到現(xiàn)在印第安人雖然在法律上取得了與白人平等的地位，但在政治、經(jīng)濟、文化等諸多方面要想實現(xiàn)真正的平等，真正得解決印第安人問題，還需要漫長的過程。