加拿大多支柱養(yǎng)老保障制度對我國農村養(yǎng)老體系創(chuàng)新的啟示

一、引言

農村養(yǎng)老體系是我國社會保障制度的重要組成部分，也是關系到我國7 億農民“老有所養(yǎng)”的關鍵問題。根據第六次人口普查的結果，我國60歲以上的老年人口17759萬，其中農村老年人口9930萬，占到了56%。農村老年人口占農村總人口的比重已達到了15.5%，也高于全國14.3%的平均水平。農村老年人由于勞動能力下降且除土地之外少有其他收入來源，很容易陷入貧困，因此農村養(yǎng)老保障體系建設已逐漸成為完善我國現(xiàn)代社會保障機制的重要組成部分。對此學術界針對我國農村養(yǎng)老保障體制的改革與創(chuàng)新進行了廣泛而深入的研究。白維軍［1］（2009）指出我國農村養(yǎng)老保障模式呈現(xiàn)出明顯的碎片化特征，多元化的農村養(yǎng)老保障模式是解決農村養(yǎng)老問題的理性選擇。楊禮瓊［2］（2011）研究表明受傳統(tǒng)文化的影響和經濟發(fā)展水平的制約，家庭養(yǎng)老在整個農村養(yǎng)老保障體系中居于基礎的地位。李香允［3］（2013）認為當前農村養(yǎng)老保障工作面臨老齡化和空巢化現(xiàn)象日益嚴重、老年人收入低和家庭地位弱化、養(yǎng)老資源匱乏和生活服務體系破損嚴重等問題。

針對這些問題，董克用、孫博［4］（2011）提出以多支柱為核心特征的養(yǎng)老保障體系的重構模式。部分學者也開始研究借鑒發(fā)達國家的多支柱養(yǎng)老保障體系，張民省［5］（2008）全面分析了瑞典的多支柱養(yǎng)老金制度，認為在多支柱養(yǎng)老金構成中，最重要的國家基本養(yǎng)老金部分。他山之石、可以攻玉。發(fā)達國家可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保障模式，無疑對完善和創(chuàng)新我國農村養(yǎng)老保險體系有重要的借鑒意義。加拿大養(yǎng)老保障模式在經歷了一百多年的發(fā)展后，現(xiàn)已形成完備的多支柱養(yǎng)老金體系，可以為我國農村養(yǎng)老體系的創(chuàng)新提供實踐參考。盡管近年來國內也有一些關于加拿大養(yǎng)老金的研究，如張麗君，馬博倫［6］（2013）比較了我國養(yǎng)老保障體系基本框架與加拿大養(yǎng)老保障體系的差異。但是總體上看來，迄今為止，還缺少從多支柱的角度研究加拿大養(yǎng)老體系的文獻，且?guī)缀鯖]有農村養(yǎng)老體系創(chuàng)新如何借鑒國外先進經驗的研究。因此，本文在全面解析加拿大多支柱養(yǎng)老保障模式的基礎上，提出創(chuàng)新我國農村養(yǎng)老保障體系的政策建議。同時，區(qū)別與以往的研究，本文將列舉出一些具體的實例來詳實的說明加拿大養(yǎng)老金的具體操作情況。

二、加拿大多支柱養(yǎng)老保障體系解析

（一）加拿大養(yǎng)老金制度的發(fā)展

加拿大位于北美洲的北部，國土總面積為997萬平方公里，是世界上第二大國家。加拿大政府大力推動社會保障制度的建設，擁有讓世界上眾多國家的國民羨慕不已的社會保障和福利制度。在養(yǎng)老金制度建設方面，加拿大于1908年正式通過了“政府養(yǎng)老金法”，但是保險金由購買者支付，政府只承擔管理費用。1927年，出臺了第一個由公共財政支出的“老年養(yǎng)老金法”。此后加拿大政府經過不斷地探索與完善，到1967年形成了由“老年保障法”、“老年補助法”、“加拿大養(yǎng)老金計劃”以及“確保收入補貼”組成的國家養(yǎng)老金體系。截止到目前已經發(fā)展的相當完善，其成功的經驗值得我們借鑒。

資料來源：張秋霞 宋培軍 郭平：《加拿大養(yǎng)老保障制度》，中國社會出版社2010年版，第137~153頁，經作者整理。

（二）加拿大多支柱的養(yǎng)老保障體系

加拿大養(yǎng)老保障體系是四支柱結構，包括老年收入保障計劃、加拿大養(yǎng)老金計劃、雇主退休金計劃和個人退休儲蓄計劃四個層次，由政府、雇主和個人多方共同分擔國民的養(yǎng)老問題。

1、第一支柱：老年收入保障計劃（Old Age Security，簡稱OAS）

    老年收入保障計劃（OAS）的主要目的是保障公民的基本生活，滿足其生存需要，該計劃由老年保障金（Old Age Security Pension）、保障收入補貼（Guaranteed Income Supplement，簡稱GIS）、配偶或遺屬津貼（Allowance）三個方面組成，其基本制度框架如表1所示。

表1 加拿大老年收入保障計劃制度設計

注：* 年受益超過3500加元的部分繳納個人所得稅

資料來源：張秋霞 宋培軍 郭平：《加拿大養(yǎng)老保障制度》，中國社會出版社2010年版，第161~168頁，經作者整理。

案例1 老年保障計劃收入舉例說明：假如全額老年保障金為487.54加元/月John在加拿大居住32年，則領取金額為487.54×（32/40）=390.03加元/月；假如保障收入補貼、配偶或遺屬津貼的最高補貼金額都是500加元/月，而John除老年保障金外有100加元/月的額外收入，則John在60~64時的配偶或遺屬津貼為500－（100÷4×3）＝425加元/月，在65歲之后的保障收入補貼為500－（100÷2×1）＝450加元/月。

由表可知該計劃是一個純福利性的項目，雖然老年保障金囊括了全體國民，但是確保收入補貼和津貼的對象卻是所有的中低收入者，根據2013年的標準，年收入超過39696加元的人不能領取確保收入補貼，而收入超過30672加元的人則不能領取津貼。同時為了應對人均壽命的增加帶來的政府財政負擔加重的挑戰(zhàn)，加拿大政府在2012年財政預算報告中宣布將老年保障金的領取年齡從65歲逐漸提高到67歲，這一目標的實現(xiàn)將用6年的時間；此外配偶或遺屬津貼的領取年齡也將從60歲逐步提高到62歲。2012年全國約有500萬人享受老年保障金，總支出約為400億加元，該層次替代率水平約為15%。

2、加拿大養(yǎng)老金計劃（Canada Pension Plan，簡稱CPP）

    加拿大養(yǎng)老金計劃（CPP）具有強制性，凡年滿18周歲工作在加拿大（魁北克除外）的年收入在3500加元以上的勞動者都要繳費，根據目前的標準該計劃的總繳費率為9.9%，雇主和雇員各繳納4.95%，自謀職業(yè)者繳納自己凈收入的9.9%，這就意味著想要享受CPP福利就必須對CPP做出貢獻。加拿大退休金計劃(CPP)為貢獻者和他們的家庭提供退休、殘疾和遺屬福利。該計劃的法定領取年齡是65歲，當然這一規(guī)定也具有一定的靈活性，領取者也可以選擇提前領取或推遲領取，但是提前者每月領取金額會相應減少，2012年減少額相當于月總額的0.54%，以后逐年增加0.02%，直至增加到2016年的0.6% ，而65歲以后退休，每推后1個月，基本養(yǎng)老金待遇提高0.7%。該項養(yǎng)老金發(fā)放水平根據個人繳費年限和當時社會平均工資的狀況來確定,替代率約為25%左右。表2為2013年加拿大CPP支付水平。

              表2  2014年加拿大CPP支付水平    單位：美元

資料來源：http://www.servicecanada.gc.ca/eng/services/pensions/cpp/payments/index.shtm，加拿大養(yǎng)老金付款金額計劃，Employment and Social Development Canada（加拿大人力資源部）

此外，值得一提的是如果一個人和他的配偶或者普通法伴侶離婚或者分居，那么兩個人共同生活期間為CPP所做的貢獻會被平均分配，即使一方并沒有CPP貢獻額，這就是所謂的信貸分裂（credit-splitting ）。

案例2：Maria 和 John 在1985年開始生活在一起，1987年結婚，但是在1997年分開，兩人分開之前和之后的CPP所得額如下表所示。

3、第三支柱：雇主退休金計劃（employer Sponsored Pension Plan，簡稱SPP）。

雇主退休金計劃（SPP）在1971年立法實施，又叫私營養(yǎng)老金計劃，由企業(yè)選擇保險公司投保，政府予以稅收優(yōu)惠，雇主通常以70%的替代率繳費，雇員也可以被要求繳費。該計劃分為確定福利型和確定配額型兩類，前者雇員可以不繳費，退休后會得到一份固定的福利，福利的多少取決于雇員的工作年限和工資水平，投資的風險完全由雇主承擔，如果雇主選擇提前退休，待遇也會被削減；后者由雇主和雇員按相同比例共同繳費，退休后的收入由投資的收益決定，該計劃實質是將投資的風險由雇主轉嫁到了雇員身上。為了防止雇主和雇員利用保險計劃逃稅，加拿大聯(lián)邦稅務局規(guī)定雇主和雇員繳費之和不得超過雇員工資的18%且每年規(guī)定一個最高限額。但是在實際操作中為了增加收益分擔風險，除純粹的待遇確定型養(yǎng)老計劃（DBPP）和繳費確定型養(yǎng)老計劃（DCPP）外，許多企業(yè)還將兩種計劃綜合起來，建立的注冊的養(yǎng)老金計劃（Registered Pension Plan，簡稱RPP），通常稱為“混合計劃”。該計劃的退休金一般可達全部退休金的50%。

   4、第四支柱：個人退休儲蓄計劃（Registered Retirement Saving Plan，簡稱RRSP）。

個人退休儲蓄計劃（RRSP）在1951年立法實施，屬加拿大稅務局的注冊計劃，享有稅收優(yōu)惠，但優(yōu)惠部分一般規(guī)定不超過個人工資的18%。資金一旦存入，在法定領取年齡即71歲之前除購房和支付教育費用兩種用途之外便不能提取，71歲之后可以一次性領取也可以分期領取。同時個人可以選擇多種渠道用該項基金進項投資以使其增值，只是風險由自己承擔，對于加拿大大部分人老年人來說，它是最重要的退休收入來源。

除此之外值得一提的是，雖然在加拿大沒有城鄉(xiāng)之別，一套養(yǎng)老保障體系幾乎覆蓋所有國民，但是由于農業(yè)生產具有特殊性，盡管加拿大農業(yè)人口不足總人口的4%，加拿大政府依然專門制定了針對農民的收入政策，主要有兩大計劃：一是作物保險，以減輕生產風險造成的損失；二是凈收入穩(wěn)定計劃，以鼓勵農民在高收入時多儲蓄，以備低收入時使用，并積存農民退休基金[7]。

（三）加拿大多支柱養(yǎng)老保障體系評價

加拿大養(yǎng)老保障制度的設計理念是消除老年貧困，保證無論何種身份地位的老年人都能獲得一定收入以維持基本的生活水平，其經過多年的探索與完善逐漸形成了以下特點：

1、制度覆蓋全體國民，無城鄉(xiāng)差異

在加拿大沒有城市戶口和農村戶口的差別，所有國民享受同一體系的養(yǎng)老保障。由政府主導的國民養(yǎng)老金計劃惠幾乎惠及所有國民。尤其是老年保障金計劃由全民普享，近年來的覆蓋率一直保持在98%以上。，根據加拿大OSFI（Office of the Superintendent of Financial Institutions）2012年關于老年保障金受益人數及覆蓋率的預測，隨著加拿大社會經濟的發(fā)展覆蓋率將不斷上升，如圖1所示。

2、保障多層次化與多極化的管理體制并存

加拿大的養(yǎng)老保障體制以國家養(yǎng)老金計劃為基本保障，該政策具有普遍性和強制性，惠及全體國民，即使沒有或者只有很少收入的公民也能享受到能維持基本生活的養(yǎng)老金水平，同時雇主養(yǎng)老金計劃和個人養(yǎng)老金計劃為老年人的生活提供給了更高層次的保障，使其可以享受到高質量的生活。在項目管理上有聯(lián)邦政府、省政府、聯(lián)邦政府與省政府共同管理并負擔經費三個不同的管理體制，此外，市級政府也會實施一些具體立法并承擔一些經費開支，同時在社會層面還活躍著各種為老年人提供服務的社會團體。

3、養(yǎng)老保障基金的投資渠道多樣化

加拿大養(yǎng)老保障基金來源于多個方面，包括政府的財政撥款、雇主和個人的繳費、基金的投資收益等。為了使養(yǎng)老保障基金能夠保值增值，應對經濟危機和通貨膨脹的影響。加拿大政府實行了多樣化投資渠道的管理辦法，養(yǎng)老基金除購買政府債券或政府確定的基礎設施投資外；還專門設立了加拿大養(yǎng)老金投資管理局（CPPIB），制定投資計劃，如私募股票和境外資產投資等。具體內容見表3。 

表3 養(yǎng)老基金投資項目的投資額及占總投資額的比例

資料來源：Canada OSFI Annual Report 2012-2013

4、立法先行，部門分工明確，運作高效。

加拿大的立法是以聯(lián)邦政府的法律作為保障，從加拿大養(yǎng)老保障制度的發(fā)展脈絡可以看出，每一項政策實施之前都有相關的法律出臺以保證各項活動都有法可依，如《老年保障法》《老年補助法》等。從部門分工看，聯(lián)邦稅務部門負責征收雇主和雇員的繳費，聯(lián)邦人力資源和技能發(fā)展部負責待遇支付，聯(lián)邦金融監(jiān)管局所屬的首席精算師辦公室定期或不定期出具CPP精算報告，聯(lián)邦和各省財政部門負責對CPP的財務狀況進行評估，并據此提出調整待遇水平或繳費比例的建議。

三、加拿大養(yǎng)老保障模式對創(chuàng)新我國農村養(yǎng)老保障體系的啟示

（一）我國農村養(yǎng)老保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀

與我國農村人口老齡化程度不斷加劇形成巨大落差的是，農村的養(yǎng)老保障體系的建立仍顯得步履蹣跚。目前我國農村養(yǎng)老保障主要涉及農村五保制度和新型農村養(yǎng)老保險制度。農村五保制度是我國農村最早的社會救助制度之一，主要針對農村中缺乏或喪失勞動能力、無依無靠、沒有生活來源的老、弱、孤、寡、殘疾人員，由鄉(xiāng)、村兩級組織負責向其提供吃、穿、住、醫(yī)、葬等救助保障。至2012年末享受農村五保供養(yǎng)的人口僅為545.9萬人，約占當年農村老年人口總數的5.5%。新農保是目前我國覆蓋面最廣、惠及農村人口最多的農村養(yǎng)老保障制度之一。該制度的籌資模式是個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，地方政府可在國家規(guī)定的五個繳費檔次的基礎上根據本地實際情況適當增設繳費檔次。60歲之后即可每月領取由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成的月養(yǎng)老金。截至2012年末，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險雖然實現(xiàn)了制度全覆蓋，但其實際覆蓋率還不足65%，而且相比于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，我國農村基本養(yǎng)老保障制度起步晚、發(fā)展慢、水平低。盡管新農保制度設計了多個保費層次滿足農民不同的生活水平需求，但是大多數人還是選擇了100或200這些最低層次的投保金額，根據多繳多得的原則，這些人將來領取的月養(yǎng)老金不足100元，顯然在當前的物價水平下想要滿足基本生活還是比較困難的。這說明，我國農村養(yǎng)老保障體系還很不健全，養(yǎng)老金也存在著巨大的缺口。所以，加拿大養(yǎng)老保障體系對于正處在改革關鍵時期的我國農村養(yǎng)老保障體系來說，具有較好的參考價值。若結合我國的具體國情加以靈活借鑒,必然有助于我們更好地推進農村養(yǎng)老保障體系的創(chuàng)新與建設。

（二）加拿大多支柱養(yǎng)老保障制度對我國農村養(yǎng)老保障體系創(chuàng)新的啟示

1、 建設多支柱的農村養(yǎng)老保障體系，全面提高保障水平及實際覆蓋率

根據我國農村目前的社會經濟背景和生產力狀況，任何單一層次都無法承擔起中國農村養(yǎng)老保障的重擔。因此，多支柱多層次的養(yǎng)老體系是我國農村養(yǎng)老制度的必然選擇和發(fā)展趨勢。在提高保障水平的同時更要重視基礎養(yǎng)老金的作用，在加拿大由政府主導的養(yǎng)老金體系的第一步就是為所有老年人提供老年收入保障，符合基本條件的老年人都可以申請參加，且基礎養(yǎng)老金覆蓋率已超過98%。而我國雖然在2012年末實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會基本養(yǎng)老保險制度全覆蓋，實際覆蓋率卻也只有65%左右。并且由于我國實行的城鄉(xiāng)二元結構體制拉大了城鄉(xiāng)之間的差距，因此在城市發(fā)展水平已經提高的情況下政府有責任也有義務在對農民的養(yǎng)老保障在政策上有所傾斜。

2、培養(yǎng)個人養(yǎng)老的意識，構建以繳費型基本養(yǎng)老保險制度為主體的養(yǎng)老保障體系[8] 

由于我國人口基數大，雖然經濟總量可觀但是均攤到個人頭上就顯得有些微不足道了，因此在現(xiàn)階段還遠不具備建立福利國家制度的條件，完善自保公助型的社會保障制度是當前工作的重點。而且加拿大雖為福利國家，但居民從個人退休儲蓄計劃中所得收益在養(yǎng)老金總量中占有相當重要的比重，因此，在農村也可以增設個人儲蓄型養(yǎng)老保險制度同時鼓勵農民購買商業(yè)人壽保險。由于土地生產具有不確定性的特征，可以適當借鑒加拿大的經驗專門針對農民制定農作物商業(yè)保險，以使其在遭受災害時不至于陷入低谷，同時鼓勵農民在高收入時積存退休基金并給予稅收優(yōu)惠。繳費型基本養(yǎng)老保險制度有利于個人財產實現(xiàn)縱向轉移避免個人短視主義，有利于實現(xiàn)責任分擔減輕社會負擔，有利于對參保人形成有效的激勵約束機制，是確保養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

3、構建多元化的投資組合，確保養(yǎng)老金的保值增值

我國正處于人口老齡化加速前進的過程中，人口老齡化的高峰將在2030年左右到來，由于我國人口基數大和預期壽命的不斷增加，社保基金的支付數額越來越大，因此在不提高保費的前提下如何使養(yǎng)老基金保值增值是我們當前應考慮的一個重要問題。出于對養(yǎng)老金安全性的要求，一直以來, 我國政府采用強制性的法規(guī)政策, 將養(yǎng)老基金的投資范圍進行嚴格的限定, 規(guī)定只允許投資于國債或存入銀行。由于利率較低，加之通貨膨脹（見圖4）等因素，國家所積累的養(yǎng)老金面臨貶值的風險，因此應擴寬養(yǎng)老金投資渠道。但是股票市場具有高風險性，因此在現(xiàn)階段可以考慮適當加大實體經濟的投資比重（如對基礎設施和房地產），豐富資產配置類型。

資料來源：2013年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報

4、完善養(yǎng)老保障立法，加強監(jiān)督管理

加拿大在建立和完善養(yǎng)老保障制度的過程中先后出臺了《老年保障法》和《老年救助法》等多項法律，到1967年已基本形成了一個完善的養(yǎng)老保障體系。我國目前涉及到養(yǎng)老保障問題的法律只有《勞動法》和2011年7月開始實施的《社會保險法》，由于在全國范圍內還沒有出臺完善的專門有關社會養(yǎng)老保障體系建設的法律法規(guī)，大多情況下只是依靠行政機關出臺的各種政策文件來指導政策的執(zhí)行，因此養(yǎng)老保障制度的運行缺乏強制性和規(guī)范性，這種狀況不僅無法使新的養(yǎng)老保障制度走向定型發(fā)展,而且因政策多變使制度失去穩(wěn)定性，同時也會導致民眾對政府的不信任。因此在我國完善養(yǎng)老保障體系建設的過程中制定有關養(yǎng)老保障問題的專項法律法規(guī)顯得尤為重要。同時針對一些地方養(yǎng)老金被挪為他用的現(xiàn)象，政府應明確劃分各部門的職責，使征收、監(jiān)督、管理、服務四個環(huán)節(jié)相分離，確保各部門相互協(xié)調、高效配合，保證養(yǎng)老金的安全。

參考文獻：

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[7] 張秋霞，宋培軍，郭平.加拿大養(yǎng)老保障制度[M].第一版.中國社會出版社，2011；

[8] 鄭功成.中國社會保障30年[M].第一版.人民出版社，2008.

本文來源：http://www.12-baidu.cn/w/zw/13098.html 《中國勞動》