行政問(wèn)責(zé)制的程序保障-法律論文發(fā)表

摘要：中國(guó)式的問(wèn)責(zé)更多地只是具有了平息民憤、緩和社會(huì)緊張氣氛的權(quán)宜化色彩，而沒(méi)有發(fā)揮問(wèn)責(zé)制所應(yīng)具有的更深層次的制度化機(jī)制作用，沒(méi)有在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作人員強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、積極行政、依法行政方面發(fā)揮問(wèn)責(zé)制所應(yīng)有的作用。

從2009年三鹿奶粉事件發(fā)生以來(lái)，許多媒體用中國(guó)刮起問(wèn)責(zé)風(fēng)暴來(lái)形容中國(guó)政府在處置一系列社會(huì)突發(fā)性、重大公共事件的手段和態(tài)度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自三鹿毒奶粉事件以來(lái)，僅當(dāng)年九月份因各種突發(fā)公共事件而去職的高官就達(dá)19名之多。9月11日，冀純堂因三鹿奶粉事件被免去石家莊市委副書(shū)記、市長(zhǎng)職務(wù)。 9月14日，因“9.8”襄汾潰壩事故，孟學(xué)農(nóng)被免去山西省委副書(shū)記、常委、委員職務(wù)，并辭去山西省長(zhǎng)職務(wù)。山西副省長(zhǎng)張建民被免職。9月21日，深圳龍崗區(qū)政府副區(qū)長(zhǎng)黃海廣因“9.20”火災(zāi)被提名免職。9月22日，河北省委決定，免去吳顯國(guó)石家莊市委書(shū)記職務(wù)；國(guó)務(wù)院同意李長(zhǎng)江辭去國(guó)家質(zhì)檢總局職務(wù)……這一系列高官的去職，的確像是發(fā)生在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的風(fēng)暴，也反映了黨和政府在社會(huì)突發(fā)性、重大公共事件上處置手段的加強(qiáng)。

武漢大學(xué)原校長(zhǎng)劉道玉先生在《問(wèn)責(zé)高官與引咎辭職》一文中提到：“問(wèn)責(zé)制的產(chǎn)生是西方民主政治發(fā)展的結(jié)果，是對(duì)政府權(quán)力制衡的需要，使民眾的合法權(quán)益得到保障。20世紀(jì)初，德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯韋伯提出了科層制理論，在初始階段曾經(jīng)獲得成功。但是，隨著政府的官僚主義化，以權(quán)謀私，漠視公眾利益，追求奢侈浪費(fèi)等弊端的頻頻發(fā)生，社會(huì)呼吁陽(yáng)光機(jī)制，遂產(chǎn)生了對(duì)政府的問(wèn)責(zé)制。中國(guó)的問(wèn)責(zé)制，相對(duì)于西方國(guó)家要落后半個(gè)多世紀(jì)?！倍?，更加值得反思的是，中國(guó)式的問(wèn)責(zé)更多地只是具有了平息民憤、緩和社會(huì)緊張氣氛的權(quán)宜化色彩，而沒(méi)有發(fā)揮問(wèn)責(zé)制所應(yīng)具有的更深層次的制度化機(jī)制作用，沒(méi)有在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作人員強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、積極行政、依法行政方面發(fā)揮問(wèn)責(zé)制所應(yīng)有的作用。究其原因，我認(rèn)為更多地是因?yàn)樾姓?wèn)責(zé)制的整體運(yùn)作在程序保障方面的缺失。

盡管程序公正的理念為許多學(xué)者提出、倡導(dǎo)和呼吁，但我們?nèi)匀粵](méi)有在思維和行動(dòng)的層面把它作為法治的應(yīng)有之義，而更多地是一種口頭上的接受。這也是為什么在我國(guó)法治建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)某些反法治事件的重要原因。程序特別是正當(dāng)程序具有權(quán)利保障和權(quán)力制約的雙重功效，是法治發(fā)展必不可少的要素。在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的大背景下，依法行政是必需之舉，而其中的行政問(wèn)責(zé)制也必須依法實(shí)行?，F(xiàn)在在行政問(wèn)責(zé)制運(yùn)作當(dāng)中，至少存在以下問(wèn)題制約其發(fā)揮應(yīng)有的制度化機(jī)制作用：

一、突發(fā)性社會(huì)事件發(fā)生后，如何問(wèn)責(zé)的程序不明確。往往是主管領(lǐng)導(dǎo)，與該事件有直接或間接、全部或部分監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)統(tǒng)去職，缺乏必要的調(diào)查、處理、申訴程序，片面追求從嚴(yán)從速處理。這樣做的缺陷在于沒(méi)有明確責(zé)任主體，一概去職，雖然可以暫時(shí)平息因該事件而引起的民憤，但這種缺乏明確歸責(zé)程序的近乎于“一刀切”的做法，無(wú)法發(fā)揮問(wèn)責(zé)制應(yīng)有的強(qiáng)化行政工作人員責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)依法行政的作用，實(shí)際上是違背了問(wèn)責(zé)制的初衷。

二、行政問(wèn)責(zé)之后，缺乏關(guān)于相關(guān)法律責(zé)任的認(rèn)定、追究或免責(zé)的程序規(guī)定。許多行政工作人員在因突發(fā)公共事件去職以后，相關(guān)部門(mén)往往以交由有關(guān)部門(mén)調(diào)查為問(wèn)責(zé)的處理結(jié)果。而實(shí)際上，許多當(dāng)時(shí)因問(wèn)責(zé)而去職的官員沒(méi)隔幾年就又重新復(fù)出。這并不是說(shuō)因某一社會(huì)事件而去職的官員不能被重新任用，而是涉及到對(duì)于因突發(fā)公共事件而被問(wèn)責(zé)去職的官員的法律責(zé)任認(rèn)定或免責(zé)問(wèn)題缺乏必要的程序規(guī)制。據(jù)公務(wù)員法二十八條規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，但是縱觀公務(wù)員法全文，關(guān)于公務(wù)人員的法律責(zé)任問(wèn)題，只有第一百零四條：“公務(wù)員主管部門(mén)的工作人員，違反本法規(guī)定，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，給予處分”。對(duì)于因行政問(wèn)責(zé)而去職的公務(wù)人員，其去職后的法律責(zé)任認(rèn)定或免責(zé)問(wèn)題缺乏必要的規(guī)定，程序操作性不強(qiáng)。

三、因問(wèn)責(zé)而去職后，公務(wù)人員的復(fù)出程序缺乏。干部任用條例第六十二條規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實(shí)績(jī)突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！惫珓?wù)員法第第二十四條規(guī)定：“下列人員不得錄用為公務(wù)員： (一)曾因犯罪受過(guò)刑事處罰的； (二)曾被開(kāi)除公職的；(三)有法律規(guī)定不得錄用為公務(wù)員的其他情形的?！眱H僅這兩條規(guī)定，缺乏必要的程序指引，既無(wú)法避免操作之中的恣意，也無(wú)法保證行政公開(kāi)、透明。由此而導(dǎo)致的問(wèn)題也同樣是使問(wèn)責(zé)制僅僅具有平息民憤的權(quán)宜化作用，因?yàn)槿狈?duì)于因問(wèn)責(zé)而去職的公務(wù)人員的實(shí)質(zhì)性的懲戒，而無(wú)法發(fā)揮其制度設(shè)計(jì)之初的強(qiáng)化行政工作人員責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)依法行政的根本性作用。

以上存在于當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)制之中的幾個(gè)問(wèn)題，實(shí)際上關(guān)乎行政問(wèn)責(zé)制能否充分發(fā)揮其應(yīng)有的強(qiáng)化公務(wù)人員責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)依法行政的制度化作用。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)制的程序保障，進(jìn)一步完善行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中的問(wèn)責(zé)程序；行政問(wèn)責(zé)之后的法律責(zé)任認(rèn)定、追究或免責(zé)程序；行政問(wèn)責(zé)之后公務(wù)人員復(fù)出的程序，對(duì)于充分發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)制的制度化機(jī)制作用，促進(jìn)依法行政，增強(qiáng)政府公信力等諸方面都具有積極作用，應(yīng)當(dāng)予以充分重視。

程序建設(shè)關(guān)乎法治事業(yè)的成敗。同時(shí)程序也不是一天可以建成的，它需要社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的共同努力，甚至可以說(shuō)需要一個(gè)歷史的跨越。因此，這需要“積跬步”、“積小流”，在立法、執(zhí)法、司法的各個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格程序的構(gòu)建，方才可能在法治發(fā)展中“至千里”、“成江?！薄Ｐ姓?wèn)責(zé)制的整體運(yùn)作過(guò)程的程序保障，也是這法治發(fā)展的“千里”、“江?！蹦苄纬傻摹磅筒健焙汀靶×鳌保枰e累和重視。