行政不作為的救濟及完善的研究-政治論文

關(guān)于行政不作為的概念，中外法學界沒有統(tǒng)一的說法。對行政不作為的內(nèi)涵和外延界定不清，不僅不利于行政法學理論的發(fā)展，也不利于指導司法實踐活動，更不利于解決與行政不作為相關(guān)的一系列問題。
1.國外關(guān)于行政不作為的理解
英美法系國家關(guān)于行政不作為的界定，對我國行政法學相關(guān)問題的發(fā)展起到了一定的推動作用。美國《聯(lián)邦行政程序法》第511條規(guī)定了行政行為的定義，即機關(guān)行為（行政行為）包括機關(guān)的法規(guī)、裁定、許可、制裁、救濟或其相等的行為以及此等行為的拒絕或不行為的全部或一部分。該法第706條關(guān)于司法審查范圍的規(guī)定強調(diào)了法院應當制裁行政機關(guān)履行非法拒絕的行政行為或不當延誤的行政行為?？梢?，美國的行政行為包括行政作為和行政不作為兩部分，但并沒有明確指出“拒絕行為”的歸屬。美國做法的最大特點，是通過程序法明確了行政不作為的法律地位及救濟方式。
大陸法系一些國家，對行政不作為概念的表述主要是通過各種救濟制度側(cè)面給予規(guī)定的。這樣的做法不能全面概括行政不作為的內(nèi)涵。但通過救濟制度給予相應的界定，具有一定積極意義，值得借鑒。如德國，雖然沒有規(guī)定行政行為包括作為和不作為，但有專門的行政不作為訴訟制度（對行政主題課以義務(wù)的訴訟制度）。依據(jù)該制度，公民可以請求行政法院判決行政機關(guān)完成特定的行政行為，或者在案情未達到可判決程度時，命令行政機關(guān)遵守法院的見解作成行政行為。［1］這種方式實際是通過訴訟手段，保證了對行政不作為的救濟，雖未明確不作為的概念，但在實踐中相對人的合法權(quán)益受到行政不作為侵害時，可以通過訴訟得到救濟。它的積極意義是通過賦予法院司法審判權(quán)對行政不作為進行救濟。又如我國臺灣地區(qū)訴愿法第2條（關(guān)于對申請案件作為而不作為提起的訴愿）規(guī)定了人民因“中央“或地方機關(guān)對其依法申請之案件，于法定期間內(nèi)應作為而不作為認為損害其權(quán)利或利益者，亦得提起訴愿。前項期間法令未規(guī)定者，自機關(guān)受理申請之日起為二個月。臺灣地區(qū)通過訴訟法的形式實際上暗示了行政不作為的含義，即人民因“中央”或地方對其依法申請之案件，于法定期間內(nèi)應作為而不作為，損害相對人利益的行為應認定為行政不作為。比較準確地概括了行政不作為的含義，但是其所界定的范圍限定于“依申請之案件”未免過窄。從一定角度講，行政行為可分為兩種：依申請的行政行為和依職權(quán)的行政行為，這樣的表述顯然忽視了現(xiàn)實存在的依職權(quán)行政行為中行政主體不作為的情形。而且不明確規(guī)定只是以推知得出概念的方式不利于行政法學理論的發(fā)展，理論上該概念的缺失也會導致司法實踐中因缺少統(tǒng)一明確的標準，造成一些人鉆法律的空子。
我國關(guān)于行政不作為的含義在理論界沒有統(tǒng)一的認識。在行政復議法和行政訴訟法中均可找到行政不作為的救濟方式，但這種類似大陸法系一些國家，僅通過救濟制度規(guī)定行政不作為的含義，并未從宏觀上給予明確規(guī)定，不利于司法實踐中對相對人合法權(quán)益的保障。
關(guān)于行政不作為概念的表述，大致有三種觀點：⑴行政不作為指行政主體及其工作人員在行政方式上的不為，不包括依禁令而不為的客觀狀態(tài)。⑵行政不作為指行政主體及其工作人員在行為方式上的不為，但包括有依禁令而不為的行為及狀態(tài)在內(nèi)，因而行政不作為有合法和違法之分。⑶行政不作為指行政主體拒絕履行或拖延履行其法定行政作為義務(wù)的一種行為方式，必定為違法行為。通說認為，行政不作為是指行政主體及其工作人員依法負有某種特定的行政行為義務(wù)，并且具有履行的可能性，在程序上逾期未履行的違法行政行為，也即怠于行為。［2］通說觀點具有一定的合理性。行政不作為不包括前述第二種觀點的“依禁令而不為”的合法行政行為，也不包括第三種觀點的“拒絕行為”這一否定性行政行為。只有在明確了行政不作為概念的基礎(chǔ)上，才能積極全面的對行政不作為的違法侵權(quán)行為展開救濟。那些僅通過救濟制度來界定行政不作為概念的做法，其規(guī)定不僅不明確、不全面，也不利于準確落實具體救濟措施。
二、行政不作為的救濟理論
行政不作為的救濟是行政救濟的一個方面。行政救濟指公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的行政行為損害了自己的合法權(quán)益，請求有關(guān)國家機關(guān)給予補救的法律制度的總稱。[3]據(jù)此，可以推知行政不作為的救濟是指公民、法人、或者其他組織認為行政機關(guān)的行政不作為造成自己合法權(quán)益損害的，請求有關(guān)機關(guān)給予補救的法律制度研究行政不作為的救濟理論，對司法實踐的發(fā)展有重要的理論指導意義。
1.救濟原則
行政不作為的救濟原則能為行政不作為救濟的開展提供指導，使之規(guī)范并有序運行?，F(xiàn)代法治國家，救濟制度的設(shè)置和實施應遵循以下原則：
（1）行政內(nèi)救濟優(yōu)先和司法最終救濟原則
在我國，行政內(nèi)救濟主要指行政復議。行政內(nèi)救濟優(yōu)先和司法最終救濟原則，是指相對人應首先通過行政內(nèi)救濟保護自己的權(quán)利，當行政內(nèi)救濟不能解決或當事人對行政內(nèi)救濟的解決結(jié)論不滿意時可向法院提起訴訟，請求救濟。
美國通過判例確定的窮盡行政救濟原則就是行政內(nèi)救濟原則的體現(xiàn)。即除規(guī)定外，當事人在尋求救濟時，首先必須利用行政機關(guān)內(nèi)部存在的最近和最簡便的救濟手段，然后才能請求法院救濟。行政內(nèi)救濟可能出于法律，也可能出于行政法規(guī)的規(guī)定。不論何種情況，法院為謹慎起見，要求當事人首先利用行政救濟手段。與窮盡行政救濟原則相關(guān)，美國法院在審理行政案件時適用的又一個規(guī)則是當事人未在行政程序中提出的問題，不能在司法審查中提出，其理由是沒有給予行政機關(guān)首先考慮和解決問題的機會。[4]美國的規(guī)定充分肯定了行政內(nèi)救濟的地位，肯定了行政機關(guān)擁有解決問題的權(quán)利。
（2）救濟機構(gòu)地位的獨立性原則
救濟機構(gòu)地位的獨立性原則，要求實施救濟的機構(gòu)應當保持獨立的地位，特別是在機構(gòu)設(shè)置上保持獨立，從而使得救濟機制在動作時既不偏袒原告，也不偏袒被告。[4]實施救濟的機構(gòu)無論是復議機關(guān)還是人民法院，都應保持獨立地位，自主行使權(quán)利，不受任何個人和其他組織或部門的控制；這種獨立性在很大程度上可以理解成中立性，不偏袒任何一方，特別是不能偏袒行政主體一方。在我國，行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，這樣的地位決定了其與相對人發(fā)生沖突時，無形中占有優(yōu)勢地位。特別是在行政內(nèi)救濟中對行政主體一方的偏袒現(xiàn)象時有發(fā)生，極大地損害了相對人的利益，敗壞了社會風氣。因此，強調(diào)救濟機構(gòu)的獨立地位尤為重要。強調(diào)“在機構(gòu)的設(shè)置上保持獨立”要求行政救濟機構(gòu)與行政機關(guān)中的其他部門分離，具有專門的組織體系和專業(yè)人員，不受其他部門和人員的支配和控制。