發(fā)達(dá)國家社會保障財政風(fēng)險管理經(jīng)驗(yàn)與啟示-經(jīng)濟(jì)論文

　　一、社會保障財政風(fēng)險管理的含義

　　武漢大學(xué)楊紅燕認(rèn)為，社會保障財政風(fēng)險是指社會保障體系因自身內(nèi)部與外部不確定，致使社會保障的“減震器”、“安全網(wǎng)”功能無法發(fā)揮，繼而轉(zhuǎn)化為財政責(zé)任，引發(fā)財政持續(xù)收不抵支、累累財政赤字的潛在可能性。社會保障收支失衡、經(jīng)濟(jì)衰退帶來失業(yè)率增加、大災(zāi)害帶來社會救助支出增加等問題都會造成財政風(fēng)險。

　　政府公共部門采用有關(guān)制度和程序?qū)ι鐣Ｕ县斦L(fēng)險進(jìn)行界定、評估，通過收支活動以及相應(yīng)政策，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險的控制和最小化就是社會保障財政風(fēng)險管理。

　　二、發(fā)達(dá)國家的社會保障財政風(fēng)險管理

　　20世紀(jì)90年代以來，日本經(jīng)濟(jì)增長低迷，養(yǎng)老金空洞化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。在公共養(yǎng)老金計(jì)劃中，一個人繳費(fèi)40年后領(lǐng)取的全額養(yǎng)老金大約相當(dāng)于勞動人口工資的70%；在美國，因藥品價格的壟斷、醫(yī)生收入上漲過快等原因，醫(yī)療保健費(fèi)自1981年以來，以通貨膨脹率的兩倍上升。此外。作為“全民福利國家”的瑞典，1989年，國民賦稅負(fù)擔(dān)和社會保障負(fù)擔(dān)占國民收入的比率達(dá)到了75.8%。為彌補(bǔ)財政赤字，確保社會保障財源的持續(xù)性，發(fā)達(dá)國家紛紛進(jìn)行了一系列社會保障改革。

　?。ㄒ唬┰鍪展?jié)支，緩解社會保障財政負(fù)擔(dān)

　　1.縮減社會保障開支。2000年日本頒布《厚生年金保法》、《國民年金法》等7部有關(guān)養(yǎng)老金制度改革的法案，減少支出項(xiàng)目，降低給付標(biāo)準(zhǔn)。隨后又通過《繳費(fèi)確定型年金法案》，引入個人賬戶的DC型養(yǎng)老計(jì)劃，增進(jìn)公民自我負(fù)擔(dān)，以應(yīng)對老齡化壓力。

　　2.市場化和私有化。瑞典政府通過鼓勵社會成員參加私營機(jī)構(gòu)舉辦的社會保險，發(fā)展非營利組織減輕財政支出壓力。例如，借助“城市醫(yī)療保健服務(wù)有限公司”等私營老年護(hù)理機(jī)構(gòu)滿足高齡老人的照料需要，抑制公共老年服務(wù)機(jī)構(gòu)支出增長。此外，瑞典對社會養(yǎng)老保險進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立了名義賬戶及自動平衡機(jī)制，以解決養(yǎng)老保險的長期財務(wù)平衡。

　?。ǘ┱{(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，兼顧公平與效率

　　1.“消極福利”向“積極福利”轉(zhuǎn)變。一方面，政府支出重點(diǎn)由一味的生活家庭補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向刺激工作，鼓勵就業(yè)；另一方面，變“社會福利國家”為“社會投資國家”，推動社會合作計(jì)劃。加強(qiáng)對弱勢群體的救助，減少貧困現(xiàn)象。

　　2.注重成本效益。1992年美國推出了“管理式醫(yī)療”的改革方案，把經(jīng)營管理的思想與方法注入醫(yī)療保險。一方面，改變支付方式，選擇服務(wù)提供方,注重預(yù)防疾病和維持健康等來降低醫(yī)療服務(wù)成本。另一方面，在醫(yī)療服務(wù)中引入全面質(zhì)量管理，設(shè)立客戶服務(wù)部，達(dá)到質(zhì)量保證的目標(biāo)。

　　（三）規(guī)范財務(wù)管理制度

　　1.加強(qiáng)預(yù)算管理。社會保障預(yù)算模式，主要有公共預(yù)算、基金預(yù)算、一攬子預(yù)算和公共預(yù)算下的二級預(yù)算。社會保障預(yù)算是規(guī)范社會保障財務(wù)管理的客觀要求。為防止聯(lián)邦預(yù)算赤字影響社會保險基金的收支平衡，1983年，美國將社會保險基金從聯(lián)邦預(yù)算中劃出，實(shí)行獨(dú)立的預(yù)算管理，加強(qiáng)預(yù)算的風(fēng)險預(yù)測功能。

　　2.加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)督。2003年瑞典成立國家審計(jì)總署，利用信息高度共享的社會保障計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，對全國440個社會福利辦公室的財務(wù)收支和績效進(jìn)行審計(jì)，并向議會報告結(jié)果。

　?。ㄋ模├觅Y本市場，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金動態(tài)平衡

　　為抵抗通貨膨脹，美國的私人養(yǎng)老金、瑞典的個人賬戶的養(yǎng)老金、日本的年金積立金紛紛進(jìn)入資本市場。在美國，私人養(yǎng)老金由雇員代表組織成立一個管理委員會并雇傭?qū)Ｂ毠芾砣藛T進(jìn)行管理。管理委員會按年度向員工通報經(jīng)營概況。退休金投資方向主要為債券、股票、海外投資、房地產(chǎn)業(yè)。為保障基金安全，財政部部長、社會保障署署長和勞工部部長等組成社會保障信托基金委員會，引入先進(jìn)的監(jiān)管技術(shù)，每年對基金的投向、收益等進(jìn)行稽核。到2004年年底，美國各類私人養(yǎng)老金總資產(chǎn)達(dá)到了4.44萬億美元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的1/3。

　　歷經(jīng)改革，20世紀(jì)90年代中期以后，發(fā)達(dá)國家社會保障制度的財務(wù)狀況得到改善，政府負(fù)擔(dān)部分減輕。以瑞典為例，社會福利支出占GDP的比例由1993年的38．6％下降為1999年的32．7％；2000年政府財政結(jié)余額已占到GDP的4．1％。當(dāng)然也應(yīng)看到，發(fā)達(dá)國家還存在著轉(zhuǎn)型成本高、福利病積重難返、經(jīng)濟(jì)周期等問題，防范和化解社會保障的財政危機(jī)是一個持續(xù)性的過程。

　　三、對我國政府社會保障財政風(fēng)險管理的啟示

　?。ㄒ唬┪覈鐣Ｕ系呢斦L(fēng)險

　　隨著我國社會保障體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，社會保障收支矛盾逐步凸顯：社會保障籌資渠道狹窄、模式單一；養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險和最低生活保障制度的支出剛性和各自不同程度的支付缺口；社?；鸨Ｖ翟鲋道щy等。據(jù)勞動部門測算，從2025年起，財政部每年需要拿出5000億—14000億元，維持城市退休職工的基本養(yǎng)老保險；人口老齡化帶來的醫(yī)療需求負(fù)擔(dān)到2025年將增加47%，醫(yī)療需求量費(fèi)用將達(dá)到6萬億元以上，占當(dāng)年GDP的12%左右。由此可見，我國社會保障制度給財政帶來巨大壓力，甚至財政風(fēng)險。

　　（二）應(yīng)對我國社會保障財政風(fēng)險的啟示

　　1．加大法制建設(shè)力度

　　瑞典自1890年通過疾病保險的社會保險立法后，又通過《國民普遍年金保險法》、《國家保險法》以及有關(guān)社會保險基金投資、審計(jì)的法律；并設(shè)立專門的社會法院，監(jiān)督社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作和審理社會保險爭議。完備的法律體系有助于，提高制度運(yùn)行效率，適應(yīng)社會保障深化、細(xì)化的需要，維護(hù)基金安全。我國應(yīng)抓緊制定和實(shí)施《社會保障法》，對憲法中規(guī)定的社會保障原則進(jìn)一步具體化。繼續(xù)制定和完善《社?；鸸芾矸ā?，提高社?；鹫骼U、給付、基金運(yùn)營的法制化水平。明確國家財政對社會保障的投入比重和發(fā)展速度，保障制度轉(zhuǎn)軌后的可持續(xù)發(fā)展。

　　2．?dāng)U大籌資渠道，實(shí)現(xiàn)社?；饋碓炊鄻踊?/p>

　　穩(wěn)定可靠的資金來源是建立可持續(xù)的社會保障制度的重要保證。要結(jié)合各類保障項(xiàng)目的特點(diǎn)和要求，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、完全積累和部分積累相結(jié)合的多層次籌資制度，提高社會保障的收支平衡能力。綜合運(yùn)用變現(xiàn)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性收費(fèi)、發(fā)行社會保障債券、社會捐贈等形式募集資金。此外，社會保障稅就其本質(zhì)而言，是一種再分配稅。要從我國國情出發(fā)，在時機(jī)成熟時開征社會保障稅，增強(qiáng)籌資剛性。

　　3．加強(qiáng)社會保障基金的財政管理

　　（1）合理劃分各級政府責(zé)任。1992年瑞典議會通過法案，批準(zhǔn)了社會保障制度地方化的改革方案，結(jié)束了“敞著花錢”的機(jī)制。我國要合理劃分各級政府的社會保障責(zé)任。中央政府著重解決法律法規(guī)的制定、全國社會保障水平均等化等重大問題；地方政府承擔(dān)行政管理、支付標(biāo)準(zhǔn)制定、社會化發(fā)放等事權(quán)；加強(qiáng)省級政府的責(zé)任，降低基層政府負(fù)擔(dān)。此外，在合理測定轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助金的基礎(chǔ)上，資金下?lián)芘c地方基金業(yè)績管理掛鉤，促進(jìn)地方績效管理最優(yōu)化。

　?。?）編制完整的社會保障預(yù)算。2010年國務(wù)院首次將城鎮(zhèn)的社會保險基金納入預(yù)算管理。但社會保障是一個大概念，還有大量的基金仍游離于國家正式預(yù)算。建立社會保障基金預(yù)算，將社會保障收支活動全部納入預(yù)算程序；實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計(jì)；對基金收支進(jìn)行中、長期預(yù)測，從而準(zhǔn)確掌握社會保障基金的運(yùn)行狀況，以便政府及時調(diào)整政策應(yīng)對未來支付高峰。另外，要建立社會保障應(yīng)急預(yù)算，專款專用，不斷增加積累額度。

　?。?）規(guī)范財務(wù)管理制度。2010年，我國五項(xiàng)社會保險基金收支結(jié)余達(dá)到3761億元，因此，保障社會保障金的安全，防止侵占挪用尤為重要。完善社會保障基金財政專戶管理制度；推行社會保險集中統(tǒng)一征繳和網(wǎng)上征繳支付辦法；進(jìn)一步完善“金保工程”，實(shí)現(xiàn)社會保險信息系統(tǒng)規(guī)范化管理。借鑒歐盟財政風(fēng)險的紕漏規(guī)則，建立我國社會保障財政風(fēng)險的信息披露機(jī)制，提高管理的透明化。

　　4．規(guī)范基金投資管理，提高基金收益

　?。?）社會保障基金的增值

　　目前，我國的全國社會保障基金和企業(yè)年金基金已經(jīng)進(jìn)入資本市場。嚴(yán)格的投資限制在一定程度上保證了基金的安全性，但沒有很好的增值。據(jù)全國社會保障基金發(fā)布的2010年年報顯示，2010年，全國社保基金投資收益率4.23％。財政部門要加大政策扶持，在保證安全的前提下，適度拓寬資金的投資渠道，優(yōu)化投資組合。借鑒瑞典、美國的經(jīng)驗(yàn)，在我國的養(yǎng)老保險個人賬戶做實(shí)之后，適時考慮市場化運(yùn)營。其進(jìn)入資本市場的方式，可以由省級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為委托人，實(shí)行委托投資的方式來實(shí)現(xiàn)。

　　（2）采取多種方式防范投資風(fēng)險

　?、俣喾絽⑴c的監(jiān)管。建立經(jīng)營公司的法定資本金制度、公正審計(jì)制度和嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度；成立專業(yè)化的社?；鸨O(jiān)督管理委員會，加強(qiáng)監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)；基金管理部門要定期向人民代表大會及常委會報告基金管理情況，還要動員新聞媒介、工會及精算、風(fēng)險評級公司等中介機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督。

　　②最低投資收益率和風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，促使基金公司提高運(yùn)營效率，防范投資收益波動過大。

　?、厶峁┳畹蛽?dān)保養(yǎng)老金。政府承擔(dān)最后的擔(dān)保責(zé)任，維護(hù)參保者的利益。

　　5．建立社會保障財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

　　社會保障財政風(fēng)險一旦爆發(fā)，必然波及整個社會。建立一個科學(xué)靈敏的預(yù)警系統(tǒng)，在常態(tài)下加強(qiáng)對風(fēng)險積聚的識別，是防范社會保障財政風(fēng)險的重要措施。社會保障預(yù)警系統(tǒng)可以設(shè)計(jì)成：資料收集→總結(jié)分析→預(yù)警反饋→國家調(diào)控→正常運(yùn)行。首先，選擇與社會保障收支、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的預(yù)警指標(biāo)，如社會保障水平、財政支出比、養(yǎng)老金支出缺口比等。其次，建立迅捷的信息資料收集與傳導(dǎo)機(jī)制，開展人口老齡化、社保規(guī)模的中、長期預(yù)測。隨后，及時發(fā)布預(yù)警信息，政府有關(guān)部門選擇合適的政策組合工具化解風(fēng)險，防止風(fēng)險累積而轉(zhuǎn)化為社會保障公共危機(jī)。

 文章來源于《時代金融》雜志2012年第24期