政府主導型土地流轉崛起的主要誘因——商業(yè)研究

 政府介入農地流轉打破小農主導的農地流轉的漸進式路徑，激活了才睡的集體主導型流轉模式，讓行政力量從城市蔓延到鄉(xiāng)村。但什么力量或因素讓政府主導型在流轉面積、規(guī)模、速度上“大躍進”，是什么力量讓不同模式流轉邊界變得模糊，以下分析歸納出五個方面的成因。
（一）政府主導型后來居上源于政府部門的內在機制
應該說，政府促進農業(yè)用地流轉是為了發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的示范效應與適當規(guī)模經(jīng)營，有效利用土地資源的考慮，但在具體的實施過程中卻經(jīng)常被一些基層政府部門演化為政績工程。于是在某些地方甚至出現(xiàn)了掩蓋土地流轉中的弊端、偽造流轉政績、暴力威懾迫使處于弱勢的農戶接受政府流轉干預的“流轉酷吏”，制造了當前土地流轉中的不和諧現(xiàn)象。深入一步分析，政府主導型的崛起還源于流轉主體對公共權力資源享有的獨占地位與政策的解釋權，于是自由流轉政策演化為一個由地方政治權力中心決定的土地流轉，其價值導向——政府利益優(yōu)先原則。政府權力中心根據(jù)其政治、經(jīng)濟與社會的需要自上而下制定并控制土地流轉程序和運作，而土地利益攸關者卻遠離權力中心。至于政府推動的大規(guī)模土地流轉中的政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等流轉成本與治理成本，地方政府也有較成熟的轉嫁路徑。譬如，上屆政府要么轉嫁給下一屆政府，要么把責任推卸給執(zhí)行部門；要么讓整個社會承擔，要么由中央政府最終買單。因此，只要農戶默許土地流轉、只要中央不考慮糧食安全，那么地方政府愿意一勞永逸流轉土地，直到?jīng)]有土地可流轉為止。
（二）政府主導型興起源于中央政策嬗變
2009年無疑是中國土地流轉格局的拐點，也是政府主導型在農村興起的分界點。之前，沒有任何政策鼓勵政府直接介入土地微觀配置；但是自此以后，歷年出臺的中央一號文件對農地流轉推動起到了乘數(shù)效應。以羅山縣為例，　2009年前政府主導型的土地流轉幾乎為零；2009年后，地方三級政府以推進新農村建設、農業(yè)規(guī)模經(jīng)營、興辦農業(yè)合作社、構建現(xiàn)代農業(yè)示范園為目的，利用政策激勵與利益誘導農民交出土地；在責難農戶主導型的非市場化同時，在農村大力推行政府主導型。這是政府主導型興起的政策背景。
（三）地方財政赤字誘致政府主導型崛起
在城市，大量暴力拆遷與強制征地得以發(fā)生，其中一個重要原因是同地方政府收入相關。20世紀90年代中國改革引致兩個結果：一個是地方政府財政收入因分稅制改革、農業(yè)稅廢除、中小企業(yè)私有化改革而銳減；另一個是中央政府的“事權下放，財權上收”財政體制導致地方政府財政長期惡化。地方政府在地方稅收開源無望條件下，政府介入土地流轉，以費代稅重構地方財政體制成為選擇，土地財政就此興起。同時，地方政府正面臨“以地生財”最佳機遇期，一方面城市部門對土地流轉有超額需求使土地財政成為現(xiàn)實；一方面集體土地產權與土地國有化的“雙軌制”讓土地財政運作成為可能。事實上，土地征賣不僅可以實現(xiàn)地方政府的第二財政的目標，而且產生政績效應與收入效應，政府增收、官員致富。實證研究發(fā)現(xiàn)，政府主導型模式崛起同政府財政惡化相關。若以歷年政府土地收入為因變量，城市新增用地面積為應變量進行回歸分析，二者成正相關。雖其崛起是近10年的事情，但是歷史同期數(shù)據(jù)擬合二者的同步性。我們都能看到這些年城市規(guī)模急劇擴張而農地急劇減少的事實。
（四）城鎮(zhèn)經(jīng)濟先發(fā)優(yōu)勢誘致土地流轉
從宏觀視角看，政府主導土地流轉興起源于城市對農村經(jīng)濟資源需求，或者說是緣于我國經(jīng)濟城鄉(xiāng)二元結構所形成的城市拉力與農村的推加：一方面，中國人多地少，多數(shù)農戶依賴純農業(yè)收入難以過上小康生活，必須擺脫土地，尋求新的就業(yè)機會。正是這種資源短缺陷阱與對富裕生活追求才把農村優(yōu)質勞動推向城市。另一方面，城市部門對農村廉價勞動力與土地資源需求是強大的拉力。由于農村勞動可自由流動，而農地拘泥于空間區(qū)位難以自由向城市部門配置，于是政府主導的農地流轉隨民工潮的涌動潮起潮落。
（五）政府主導型崛起源于土地市場壟斷
政府對土地國有化的壟斷權引致中國土地市場二元化及政府主導型流轉模式崛起。中國二元制土地市場的主要表現(xiàn)是，一方面，集體土地與國有土地產權設計存在制度歧視，兩種土地的產權歧視必然引致交易價格歧視，由此扭曲市場的資源配置功能；另一方面，地方政府對集體土地國有化行為屬于典型的非市場行為。政府在一級土地市場處于買方壟斷與在二級市場處于賣方壟斷地位，因于中央對地方政府市場地位特許權，所以地方政府以行政權控制土地流轉權、以行政力量控制市場力量，以攫取土地流轉經(jīng)濟租金獲得土地財政，這是政府主導型崛起的市場制度基礎。其市場交易權的設計不僅是對失地農民經(jīng)濟上的兩次盤剝，而且是對民工家庭定居城鎮(zhèn)化的兩次盤剝，其弊端將隨政府對土地流轉強化而日益強化。