第二屆民事行政檢察論壇行政訴訟檢察監(jiān)督的困境及完善——當(dāng)代學(xué)術(shù)論壇

 一、 行政訴訟檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)意義
根據(jù)我國《行政訴訟法》規(guī)定，行政訴訟的原告是與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，被告一般是做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)?！靶姓V訟被告的特殊性，決定了人民法院在審理行政案件的過程中，遇到的干擾和阻力比其他審判工作更大。”①事實(shí)上，行政訴訟中原告往往處于明顯劣勢地位。因此，檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督職能的重要性主要表現(xiàn)在：
（一） 通過糾正錯(cuò)誤裁判有效維護(hù)司法公正?！缎姓V訟法》第六十四條明確規(guī)定：人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。檢察機(jī)關(guān)民行部門通過運(yùn)用抗訴、檢察建議、糾正違法等多種監(jiān)督方式，促使法院啟動(dòng)再審程序，糾正錯(cuò)誤判決，實(shí)現(xiàn)裁判正義。
（二）通過全面監(jiān)督為法院依法公正裁判破除阻力。根據(jù)《行政訴訟法》第十條確立的行政訴訟檢察監(jiān)督原則，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督對象是“行政訴訟活動(dòng)”，既包括法院的行政審判行為，也包括訴訟雙方當(dāng)事人的訴訟行為。行政訴訟法第十條的立法意圖非常明顯：通過檢察監(jiān)督，排除行政審判過程中的行政干預(yù)和其他非法干擾。②一方面，通過加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)訴訟行為的監(jiān)督，可以避免原告方因地位不平等，迫于壓力對自己的合法權(quán)益作出一些不情愿的處分；另一方面，客觀上也可以減輕法院審理行政案件可能面臨的來自行政機(jī)關(guān)的壓力。
（三）通過對行政訴訟的監(jiān)督有效維護(hù)好國家及社會(huì)公共利益。具體行政行為的合法性，不僅僅關(guān)系到該行為指向的公民、法人或其他組織，還影響著國家及社會(huì)公共利益。加強(qiáng)對行政訴訟的監(jiān)督，可約束行政機(jī)關(guān)的訴訟行為，避免行政機(jī)關(guān)不當(dāng)處分行政權(quán)，避免對國家利益或是社會(huì)公益造成損失。
二、行政訴訟檢察監(jiān)督的困境及原因分析
（一）立法規(guī)定過于粗疏導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)的行使缺乏可操作性。我國《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟檢察監(jiān)督的規(guī)定僅有兩條，即第十條和第六十四條。第十條確立了行政訴訟檢察監(jiān)督基本原則，第六十四條明確了檢察機(jī)關(guān)對于違反法律法規(guī)的判決、裁定，可以通過審判監(jiān)督程序提出抗訴。對于行使行政訴訟監(jiān)督權(quán)的范圍、方式及具體內(nèi)容等，沒有細(xì)化規(guī)定。，限制了檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督職能的發(fā)揮。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)主要是根據(jù)2001年9月30日最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》規(guī)定的范圍和步驟對行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督，但是這也只是檢察系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)定，最高人民法院陸續(xù)頒布了針對檢察機(jī)關(guān)抗訴監(jiān)督的司法解釋，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)全面行使行政檢察監(jiān)督權(quán)難度增大；此外，由于《行政訴訟法》第十條和第六十四條之間存在一定矛盾：根據(jù)第十條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全方位、全過程的，但是第六十四條又僅僅是針對生效判決、裁定規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以通過審判監(jiān)督提出抗訴，檢察機(jī)關(guān)《辦案規(guī)則》也同樣只是明確了對法院生效裁判的監(jiān)督，事實(shí)上縮小了行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的范疇。
（二）監(jiān)督過程滯后嚴(yán)重影響了行政訴訟檢察監(jiān)督效果。檢察機(jī)關(guān)對于行政訴訟監(jiān)督屬于事后監(jiān)督。由于雖然兩高會(huì)簽文件第六條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對違反國家利益、社會(huì)公共利益的行政賠償調(diào)解可以提出抗訴，第十一條明確了檢察機(jī)關(guān)對于行政違法行為可以提出檢察建議，但實(shí)質(zhì)上并沒有突破《行政訴訟法》第六十四條的范圍，仍屬于事后監(jiān)督方面。而對于行政訴訟中普遍存在的立案難、撤訴率高等突出問題，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督基本上屬于空白。根據(jù)2011年《最高人民法院工作報(bào)告》顯示，2011年，各級法院共審結(jié)一審行政案件13.6萬件，各級法院一審行政案件和解撤訴的6.5萬件，占48%。這就意味著有將近一半的行政案件可能沒有機(jī)會(huì)進(jìn)入監(jiān)督視野。
（三）檢察機(jī)關(guān)的政治地位一定程度上束縛了行政訴訟檢察監(jiān)督工作的開展。由于檢察機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物同樣受制于行政機(jī)關(guān)，同時(shí)很多地方考核行政案件敗訴率，對于行政機(jī)關(guān)成為被告的案件實(shí)行“一票否決”，這種壓力又促使行政機(jī)關(guān)會(huì)想方設(shè)法的使案件朝著有利于它的方面發(fā)展，削弱了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的實(shí)效。兩高會(huì)簽文件第十一條明確了檢察機(jī)關(guān)在辦理行政申訴案件中，對于發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，可能影響人民法院公正審理的行為，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，并告知法院。但是，由于該規(guī)定并沒有明確在行政機(jī)關(guān)不接受檢察建議的情形下，檢察機(jī)關(guān)以及相關(guān)法院可以進(jìn)一步采取的監(jiān)督手段及行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，缺乏強(qiáng)有力的約束手段。
（四）行政訴訟檢察監(jiān)督案源較少難以形成規(guī)模效應(yīng)。根據(jù)2011年《最高人民法院工作報(bào)告顯示》，2011年，地方各級法院受理案件1220.4萬件，審、執(zhí)結(jié)1147.9萬件，各級法院共審結(jié)一審行政案件13.6萬件，約占所有審結(jié)案件的1.2%，其中撤訴案件的比例就高達(dá)48%。在民行檢察部門內(nèi)部，行政訴訟檢察監(jiān)督嚴(yán)重滯后于民事審判監(jiān)督的發(fā)展。以筆者所在的檢察院為例，自2007年至2011年五年之間，共受理行政申訴案件4件，其中3個(gè)案件做不立案處理，另有1個(gè)案件建議提請抗訴，但迄今法院尚無最終結(jié)果。由于缺乏實(shí)踐辦案經(jīng)驗(yàn)的支撐，檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟檢察監(jiān)督的探索就很容易停滯不前。同時(shí)，對于法院和行政機(jī)關(guān)而言，稀少的案件監(jiān)督數(shù)量，加上缺乏成功的抗訴案件，虛化了檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督職能。
三、對于完善行政訴訟檢察監(jiān)督的一點(diǎn)構(gòu)想
（一）進(jìn)一步完善相關(guān)行政訴訟檢察監(jiān)督立法。確保檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)規(guī)范、健康行使的前提是必須有完備的法律，為檢察職權(quán)的行使掃清不必要的障礙。具體而言，就是要兩高會(huì)簽文件內(nèi)容上升為國家法律的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督的范圍、方式、程序以及相應(yīng)的法律后果等。關(guān)于這方面的探討很多，也不是一蹴而就的，在此筆者就不再贅述。
（二）加強(qiáng)對行政撤訴案件以及不受案案件的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)對行政撤訴案件以及不立案案件的監(jiān)督，將行政訴訟檢察監(jiān)督前置，確保對行政訴訟的全面監(jiān)督?！霸谛姓V訟制度環(huán)境沒有根本改觀的情況下，司法獨(dú)立性和權(quán)威性不足，司法能力有限，法院常常把撤訴（動(dòng)員撤訴）作為個(gè)案處理遇到困境時(shí)的對策?！豹蹖?shí)踐中基本上沒有哪個(gè)法院是不允許相對人撤訴的。這就存在著兩種可能，一種是行政相對人迫于外界壓力被迫撤訴；另一種可能即行政機(jī)關(guān)基于考核壓力等多方面因素違法改變或撤銷原具體行政行為。無論是屬于上述哪種情形，都決定了行政撤訴案件應(yīng)當(dāng)成為檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督的重點(diǎn)。此外，實(shí)踐中法院還會(huì)采取既不受案，也不給與相對人任何書面答復(fù)的方式回避掉某些復(fù)雜、棘手的行政糾紛，變相剝奪相對人的訴權(quán)。對此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大此類案件的監(jiān)督力度。
（三）加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，提升檢察人員行政訴訟監(jiān)督能力。法院審判活動(dòng)無論是在案件數(shù)量還是糾紛類型上都遠(yuǎn)超過民行檢察業(yè)務(wù)，相較于法院成熟的專業(yè)化分工，民行檢察往往面臨著人手較少但是監(jiān)督范圍全面廣泛的困境。上述原因造成了民行檢察干警監(jiān)督能力不強(qiáng)的尷尬局面。要建立起多層次和多元化的專業(yè)化工作機(jī)制，培養(yǎng)行政訴訟檢察監(jiān)督專門人才，提升相關(guān)檢察人員的監(jiān)督能力與水平。
（四）積極爭取黨委、人大的支持，構(gòu)建外部協(xié)作機(jī)制。相較于民事審判工作，行政訴訟牽涉的利益更廣泛、更復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)開展此類監(jiān)督工作所面臨的阻力可能也更大。因此，檢察機(jī)關(guān)必須化被動(dòng)為主動(dòng)，注意成功案例及相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的收集與梳理，積極向黨委、人大匯報(bào)工作，爭取黨委、人大的支持，盡可能較少阻力。
（五）加強(qiáng)同法院的溝通聯(lián)系，暢通信息渠道。要加強(qiáng)同法院的溝通和聯(lián)系，尤其是和行政庭及立案庭的聯(lián)系，通過定期、深入的交流，理順工作機(jī)制，盡可能消除法院的抵觸情緒。在對具體案件進(jìn)行監(jiān)督過程中，要注意方式方法，張弛有致，既要依法履行監(jiān)督職能，又要考慮到法院的難處，幫助法院破除審判阻力。
注釋：
①馬懷德，《司法改革與行政訴訟制度的完善》，《法律適用》，2005年第8期。
②何國祥、張步洪，《檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督的審查對象》，《人民檢察》2002年第9期。
③何海波，《實(shí)質(zhì)法治：尋求行政判決的合法性》（法律出版社2009年）第79頁。