人民監(jiān)督員制度在反腐敗斗爭中的積極作用——當(dāng)代學(xué)術(shù)論壇

 檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，保障國家刑事法律的統(tǒng)一正確實施，維護(hù)社會主義法制，負(fù)有對公安機(jī)關(guān)、人民法院的刑事訴訟活動的監(jiān)督。但是檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督其他機(jī)關(guān)正確執(zhí)法的情況下，又擔(dān)負(fù)著對國家工作人員職務(wù)犯罪案件受理偵查的重任。在這過程中，自偵部門的執(zhí)法是否公正，適用法律是否準(zhǔn)確，除最后經(jīng)人民法院判決確認(rèn)外，在這方面的自主權(quán)往往掌握在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部和承辦案件的檢察官手中。自高檢院決定實行人民監(jiān)督員制度試點工作以來，使得此類案件中檢察機(jī)關(guān)偵查與捕訴部門的距離拉大，平衡了自偵案件中原來追訴力量過于強(qiáng)大，控辯力量對比懸殊的結(jié)構(gòu)。根據(jù)高檢院的關(guān)于人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)行規(guī)定，人民監(jiān)督員在自偵案件辦理中的職責(zé)就是通過對檢察官辦理的案件過程中出現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；擬撤銷案件、擬不起訴等案件等“七種情形”都置于監(jiān)督之下，建立起有效的外部監(jiān)督機(jī)制。從人民監(jiān)督員在制約檢察機(jī)關(guān)辦理的自偵案件中發(fā)揮的作用來看，其監(jiān)督權(quán)被分為事實監(jiān)督的權(quán)力和法律監(jiān)督的權(quán)力。這種權(quán)力的存在，分享了檢察權(quán)，由人民監(jiān)督員參與自偵案件辦理過程，有利于制約司法權(quán)。
一是有利于在司法程序上建立民主監(jiān)督制約機(jī)制。司法權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，雖然在我國社會生活中的權(quán)威還沒有完全建立起來，一方面受行政權(quán)鉗制太多；另一方面又存在嚴(yán)重的司法腐敗問題。因而，樹立司法權(quán)威與打擊司法腐敗應(yīng)該是并重的。就目前而言，司法權(quán)的監(jiān)督行使主要有人大監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等外部機(jī)制上的監(jiān)督制約，相對于這些外部監(jiān)督機(jī)制來說，人民監(jiān)督員制度是一種程序內(nèi)的民主監(jiān)督制約機(jī)制。這與人大監(jiān)督、新聞監(jiān)督等外部形式相比，更能反映民眾的呼聲，能直接將民眾的意見有機(jī)地貫穿到案件的全過程，從而在程序上填補(bǔ)了自偵案件在檢察環(huán)節(jié)上的監(jiān)督空白，使得進(jìn)入審判程序前的案件處理已受到外部的有效監(jiān)督，增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的正當(dāng)性，實現(xiàn)了對檢察權(quán)的必要制約，也提高了自偵案件的質(zhì)量。
二是可以監(jiān)督檢察官的司法行為。人民監(jiān)督員制度的建立，打破了檢察機(jī)關(guān)自偵刑事案件的偵查活動中相關(guān)決定權(quán)的封閉運(yùn)行狀態(tài)。檢察官和人民監(jiān)督員共同完成審判前的刑事訴訟過程，加之檢察官和人民監(jiān)督員的地位平等，他們在法律地位上不依附于檢察官，使得他們能夠敢于監(jiān)督檢察官的司法行為，有效避免了檢察官在權(quán)力行使中可能出現(xiàn)司法不公現(xiàn)象，從而起到切實維護(hù)公平正義的作用。
三是最大程度地實現(xiàn)了司法公開。檢察機(jī)關(guān)直接受理的刑事案件的偵查，擬撤銷的和擬不起訴等環(huán)節(jié)的公開、公正是實現(xiàn)司法公正的必要環(huán)節(jié)。人民監(jiān)督員的參與不僅僅是一般程序意義上的監(jiān)督，他們參與案件辦理，對案件了解的最清楚，而他們都是由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦的，并嚴(yán)格按照最高人民檢察院制度和頒布的《規(guī)定》嚴(yán)格遴選的，大多數(shù)來自普通民眾，而普通民眾參與司法活動正標(biāo)志著司法公開的程度。
我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，雖然人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身建設(shè)的重大舉措，但還需要我們在實踐中不斷調(diào)整、充實和完善。一方面要進(jìn)一步提高人民監(jiān)督員表決意見的剛性。就目前來講，人民監(jiān)督員制度雖已在全國檢察機(jī)關(guān)全面實行，但根據(jù)高檢院的規(guī)定，人民監(jiān)督員的表決意見還不具有直接的法律效力，其表決意見還需要經(jīng)檢察長認(rèn)可，如檢察長不同意其表決意見，還需提請檢委會討論，如果檢委會也不同意人民監(jiān)督中的監(jiān)督意見，人民監(jiān)督員也只有聽取檢察機(jī)關(guān)解釋的份了。這樣一來，不但降低了人民監(jiān)督員制度工作的實效，也無形中加大了司法成本。因此，我們應(yīng)盡可能地減少對人民監(jiān)督員表決意見的再議環(huán)節(jié)，可以通過檢察長和上級檢察院兩種主體的確認(rèn)，賦予人民監(jiān)督員表決意見以間接的法律效力。
另一方面要合理界定人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍。目前，高檢院對人民監(jiān)督員的監(jiān)督，限定在 “七種情形”的范圍內(nèi)，有人提出其監(jiān)督的范圍要進(jìn)一步擴(kuò)大。但筆者認(rèn)為，加強(qiáng)人民監(jiān)督員制度的實效并不等于簡單地擴(kuò)大其監(jiān)督范圍，相反地，我們必須把人民監(jiān)督員監(jiān)督的限定在合理的范圍之內(nèi)，使其在特定范圍內(nèi)發(fā)揮重大或決定性的作用，這是提高人民監(jiān)督員制度效率的關(guān)鍵。我們認(rèn)為，人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)限定在事實判斷方面，使其避免就專業(yè)性較強(qiáng)的法律適用問題作出判斷。因為，檢察機(jī)關(guān)選定的人民監(jiān)督員，雖說有較強(qiáng)的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，但畢竟沒有受過專業(yè)訓(xùn)練。他們對法律的掌握和理解能力上，還達(dá)不到專業(yè)檢察官的水準(zhǔn)，為此，把人民監(jiān)督員的權(quán)力限定在其能力所及的范圍之內(nèi)，既能確在其法定的監(jiān)督范圍內(nèi)的決定權(quán)，又能形成有效的檢察官與人民監(jiān)督員的分權(quán)機(jī)制。惟有如此，才能進(jìn)一步加強(qiáng)和保證人民監(jiān)督員監(jiān)督的剛性和實效。
再一方面要始終保持人民監(jiān)督員的“人民性”。人民監(jiān)督員制度作為檢察機(jī)關(guān)的一項改革，其目的還在于對檢察機(jī)關(guān)辦理的自偵案件中的“五種情形”實行外部監(jiān)督。這種監(jiān)督具有廣泛的“人民性”，他不同于辦案的檢察官既要承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，又要承擔(dān)錯案追究的責(zé)任。因此，我們在實行人民監(jiān)督員制度工作中，不能脫離人民監(jiān)督員的“人民性”。既要防止人民監(jiān)督員專職化，又要防止人民監(jiān)督員的專業(yè)化，使這一制度真正發(fā)揮其在反腐敗斗爭中的過濾功能。