促進(jìn)稅收負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)合理化的結(jié)構(gòu)性減稅政策選擇——經(jīng)濟(jì)與管理

 2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，要結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策。而促進(jìn)稅收負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)的合理化，是結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策的著力點(diǎn)所在。今后一段時期，應(yīng)以稅收負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)調(diào)整為抓手，進(jìn)一步完善結(jié)構(gòu)性減稅、深化稅收制度改革，使稅收更加有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增進(jìn)社會公平。
（一）全面推進(jìn)“營改增”改革，消除重復(fù)征稅、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)間稅負(fù)公平
“營改增”改革有助于消除服務(wù)業(yè)的重復(fù)課稅，對公平產(chǎn)業(yè)間稅負(fù)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展有積極意義。2012年1月1日，上海率先在交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（簡稱“1+6”行業(yè)）開展了“營改增”試點(diǎn)；從當(dāng)前9月起，試點(diǎn)區(qū)域范圍陸續(xù)擴(kuò)大到北京、江蘇、廣東、湖北等8個省市。從改革情況看，試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)行業(yè)的整體減稅效果比較明顯，如上海1～10月減收225億元，北京9、10兩月減收25億元，減稅有力地帶動了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
2013年，“營改增”在多地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上將選擇部分行業(yè)全國試點(diǎn)。盡管試點(diǎn)行業(yè)名單尚未公布（截止2012年12月），但從目前情況來看，由于“1+6”行業(yè)已經(jīng)積累了先行試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，因而這些行業(yè)最有希望率先在全國范圍內(nèi)推廣“營改增”。在此之后，可進(jìn)一步將郵電通信業(yè)、建筑業(yè)等處于再生產(chǎn)中間環(huán)節(jié)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的行業(yè)也納入“營改增”全國推廣范圍。在擴(kuò)大“營改增”行業(yè)與地區(qū)范圍的同時，為了避免增值稅擴(kuò)圍后“一稅獨(dú)大”，還要適時降低增值稅的稅率水平?？煽紤]將現(xiàn)行增值稅13%和17%兩檔稅率適當(dāng)下調(diào)1～2個百分點(diǎn)，以減少整個稅收體系對增值稅的過度依賴性。
（二）進(jìn)一步調(diào)整消費(fèi)稅，優(yōu)化消費(fèi)者間稅負(fù)分布、提高“兩高一資”消費(fèi)品稅負(fù)
基于稅負(fù)結(jié)構(gòu)合理化目標(biāo)，進(jìn)一步調(diào)整消費(fèi)稅有兩大基本立足點(diǎn)：一是調(diào)節(jié)不同收入水平消費(fèi)者間的稅負(fù)分布格局；二是使各類消費(fèi)品的稅負(fù)水平體現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的政策導(dǎo)向。針對第一個立足點(diǎn)，應(yīng)將高檔滋補(bǔ)品、高檔皮裝、桑拿等高檔消費(fèi)品納入消費(fèi)稅的征收范圍，適當(dāng)提高金銀首飾、鉆石等奢侈品的稅率，以強(qiáng)化對高消費(fèi)者的稅收調(diào)節(jié)；同時降低普通化妝品、摩托車等一般日常生活用品的稅率，減輕普通消費(fèi)者的稅負(fù)。針對第二個立足點(diǎn)，要及時對普通電池、化學(xué)農(nóng)藥、塑料袋包裝物等污染性產(chǎn)品課征消費(fèi)稅，通過提高消費(fèi)的稅收成本來減少這些產(chǎn)品的生產(chǎn)和使用；另外，還應(yīng)將煤炭等化石能源也納入征稅范圍，以促進(jìn)不可再生能源的節(jié)約使用。
（三）實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，提高所得稅負(fù)比重、增強(qiáng)居民稅收負(fù)擔(dān)的累進(jìn)性
下一階段個人所得稅改革的核心在于加快推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的稅制模式，這既是調(diào)整稅收負(fù)擔(dān)稅種結(jié)構(gòu)、提高所得稅負(fù)比重的客觀需要，也是促進(jìn)各收入階層居民間稅負(fù)公平、增強(qiáng)個稅調(diào)節(jié)收入分配功能的迫切要求。
構(gòu)建綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制的基本思路為：對具有連續(xù)性的經(jīng)常性收入，如工資、薪金、勞務(wù)報酬、經(jīng)營性收入、財(cái)產(chǎn)租賃所得等進(jìn)行綜合課征；而對利息、股利、紅利所得，偶然所得，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，特許權(quán)使用費(fèi)所得等不連續(xù)或連續(xù)性不強(qiáng)的收入項(xiàng)目，繼續(xù)實(shí)行分類征收。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)施以下改革：一是擴(kuò)大征稅范圍，逐步對各類附加福利課稅；二是調(diào)整費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，綜合所得項(xiàng)目的費(fèi)用扣除應(yīng)包括成本費(fèi)用扣除和生計(jì)費(fèi)用扣除兩類，分類所得項(xiàng)目繼續(xù)按目前費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；三是優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，對綜合所得可實(shí)行5%～40%的超額累進(jìn)稅率，稅率檔次設(shè)置為6級為宜，而對分類所得繼續(xù)使用比例稅率，但可適當(dāng)提高稅率標(biāo)準(zhǔn)，如將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅率提高到25%，將偶然所得稅率提高到30%。
（四）繼續(xù)完善企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，增強(qiáng)對特定企業(yè)的減稅力度
2008年內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并后，我國企業(yè)所得稅制度總體而言已比較完善。從當(dāng)前看，需要進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)所得稅優(yōu)惠體系，加強(qiáng)優(yōu)惠的針對性和實(shí)效性，使企業(yè)間稅收負(fù)擔(dān)更加公平合理：一是突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠導(dǎo)向，加大對戰(zhàn)略性新興企業(yè)、高科技企業(yè)的優(yōu)惠力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。二是綜合運(yùn)用多種優(yōu)惠方式，除了傳統(tǒng)的直接減免稅手段外，還要更多運(yùn)用投資抵免、加速折舊等間接優(yōu)惠，使相關(guān)企業(yè)更充分地享受到優(yōu)惠利益。三是注重優(yōu)惠政策向中小企業(yè)、西部地區(qū)企業(yè)等相對弱勢企業(yè)群體的適度傾斜，切實(shí)減輕它們目前偏重的稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)大中小企業(yè)、東中西部企業(yè)共生發(fā)展。
（五）穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，增加房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅負(fù)，提高房產(chǎn)稅比重
2011年1月起，上海、重慶作為試點(diǎn)地區(qū)，開始對部分個人住房征收房產(chǎn)稅。但兩地的改革方案依然存在著一些缺陷：如僅對增量房征稅（上海）、計(jì)稅依據(jù)是商品房市場交易價格而非市場評估價值等。下一階段，需要繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革：一是擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征稅范圍，除對屬于居民基本生活需要的房產(chǎn)給予免稅外，其他個人房產(chǎn)不論增量房還是存量房，均應(yīng)征稅。二是改變計(jì)稅依據(jù)，按房產(chǎn)評估價值來進(jìn)行計(jì)稅，使房產(chǎn)稅稅收與資產(chǎn)增值聯(lián)系在一起。三是實(shí)行差別稅率，對普通中小戶型住房實(shí)行低稅率或零稅率，而對高檔大戶型住房采取高稅率。同時，要在總結(jié)滬渝兩地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，不失時機(jī)地向其他地區(qū)直至全國范圍推廣。通過上述改革措施，一方面增加房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)，改變目前高收入者擁有數(shù)套房產(chǎn)并坐享其增值收益卻不用繳納任何稅收的不公平現(xiàn)象；另一方面，逐步增加房產(chǎn)稅收入、提高房產(chǎn)稅占財(cái)產(chǎn)稅及總稅收比重，將房產(chǎn)稅打造為地方主體稅種。
（六）全面深化資源稅改革，提高資源性行業(yè)（企業(yè)）的資源稅負(fù)水平
當(dāng)前，我國資源性行業(yè)（企業(yè)）的利潤率遠(yuǎn)高于社會平均水平，但它們開采資源所承擔(dān)的稅負(fù)卻明顯偏低，資源稅調(diào)節(jié)資源級差收益的功能較弱。為此，必須深化資源稅改革，提高資源稅的稅負(fù)水平。深化資源稅改革的重點(diǎn)是從原來的從量計(jì)征模式改為從價計(jì)征模式。盡管原油和天然氣的資源稅已經(jīng)實(shí)行從價計(jì)征，但煤炭、鹽等其他5種應(yīng)稅資源依然維持原先的從量計(jì)征方式。所以，下一步的資源稅改革，應(yīng)當(dāng)及時對其他幾種應(yīng)稅資源也實(shí)行從價計(jì)征，這有利于從總體上改變資源性行業(yè)（企業(yè)）的低資源稅負(fù)與高利潤率不相稱的現(xiàn)狀。在改革計(jì)稅依據(jù)的同時，還要拓展資源稅的征收范圍，將水、森林等資源也逐步納入課稅范圍內(nèi)，從而更好地促進(jìn)資源的保護(hù)性利用與開發(fā)。
（七）適時開征環(huán)境保護(hù)稅，使有環(huán)境污染行為的企業(yè)與個人承擔(dān)必要的稅負(fù)
從20世紀(jì)八九十年代開始，環(huán)境稅逐漸被西方發(fā)達(dá)國家所廣泛采用，在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。面臨日益嚴(yán)峻的生態(tài)形勢，我國也有必要適時開征環(huán)境稅，使環(huán)境污染者承擔(dān)起與環(huán)境污染外部成本相當(dāng)?shù)亩愂肇?fù)擔(dān)，從而促進(jìn)環(huán)境保護(hù)?？紤]到我國目前缺乏環(huán)境稅這一稅種的制度設(shè)計(jì)和征收管理經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)采取先易后難、逐步推進(jìn)的實(shí)施方略（邢麗，2009）[13]?？煽紤]在目前排污收費(fèi)制度的基礎(chǔ)上，實(shí)行費(fèi)改稅，將排污收費(fèi)改為征收排污稅，以污染物排放量為計(jì)稅依據(jù)。對于征稅范圍，可先選擇防治任務(wù)重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較成熟的稅目開征，如大氣污染稅等，以后再逐步增加新稅目。
注釋：
①本文的稅種歸類方式為：流轉(zhuǎn)稅（含增值稅，營業(yè)稅，消費(fèi)稅，關(guān)稅）；所得稅（含企業(yè)所得稅，個人所得稅）；財(cái)產(chǎn)稅（含房產(chǎn)稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，土地增值稅，耕地占用稅，契稅，車船稅，車輛購置稅，船舶噸稅）；其他稅（含資源稅，城市維護(hù)建設(shè)稅，印花稅，煙葉稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅）。間接稅=流轉(zhuǎn)稅+資源稅+城市維護(hù)建設(shè)稅+煙葉稅；直接稅=所得稅+財(cái)產(chǎn)稅+印花稅+固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。
②本文僅考慮第三產(chǎn)業(yè)中營利性行業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，而將非營利性行業(yè)剔除（包括科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)；水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)；教育；衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)；公共管理和社會組織）。這是因?yàn)樯鲜龇菭I利性行業(yè)享受特殊的稅收減免優(yōu)惠，其稅收負(fù)擔(dān)與營利性行業(yè)不具可比性。
③根據(jù)《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2012）相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。
④城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入=家庭總收入-交納個人所得稅-個人交納的社會保障支出-記賬補(bǔ)貼。記賬補(bǔ)貼數(shù)額很小，可忽略不計(jì)。我國個人社會保障繳款盡管目前采取收費(fèi)形式，但按照國際慣例，實(shí)際上可以看作為社會保障稅，社會保障稅也屬于所得稅類。所以，所得稅負(fù)擔(dān)=交納個人所得稅+個人交納的社會保障支出=家庭總收入-城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入。將（人均）所得稅負(fù)擔(dān)除以人均年收入就得到所得稅負(fù)擔(dān)率。