中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的缺陷及完善——學(xué)術(shù)探索

 中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度主要的缺陷表現(xiàn)在某些規(guī)定不透明。不透明的規(guī)定可能會(huì)對(duì)中國(guó)的外商投資帶來非預(yù)期的效果。因?yàn)橐?guī)則內(nèi)容的含糊可能引發(fā)投資主體為保護(hù)自身利益而采取自保的措施，最常見的自保措施可能就是望而卻步了。因此，不透明的規(guī)定會(huì)挫傷投資者在中國(guó)投資的積極性。我們有必要考慮對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化，增強(qiáng)其透明度。
（一）定義關(guān)鍵性術(shù)語或指明判斷依據(jù)
中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查規(guī)定中指出了外資并購(gòu)安全審查的范圍如外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)。參見《通知》第一條第一項(xiàng)。，規(guī)定了外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的情形以及“外國(guó)投資者取得實(shí)際控制權(quán)”的含義等。其中關(guān)于“外國(guó)投資者取得實(shí)際控制權(quán)”含義的規(guī)定彌補(bǔ)了前述《并購(gòu)規(guī)定》對(duì)外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)取得實(shí)際控制權(quán)中的“實(shí)際控制權(quán)”含義的模糊不清，但目前的規(guī)定仍未定義其他一些關(guān)鍵性的術(shù)語，如“重要農(nóng)產(chǎn)品”、“重要基礎(chǔ)設(shè)施”、“關(guān)鍵技術(shù)”等術(shù)語的具體含義為何，人們不得而知。近年發(fā)生的并購(gòu)案例也很難說明需要遞交國(guó)家安全審查的交易范圍。例如：商務(wù)部基于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的原因發(fā)起了對(duì)一系列外資并購(gòu)案的審查，有對(duì)炊具公司的收購(gòu)，對(duì)紙業(yè)生產(chǎn)商、零售商、醬油制造商、汽車制造商、水泥制造商和鋼鐵制造商的收購(gòu)。對(duì)這些收購(gòu)案的國(guó)家安全審查調(diào)查我們認(rèn)為都是必要的，但這首先需要我們的立法或規(guī)章制度透明，清楚地規(guī)定哪些領(lǐng)域的交易需要接受國(guó)家安全制度的審查。術(shù)語定義的缺失造成的結(jié)果是，外國(guó)投資者極可能認(rèn)為中國(guó)的國(guó)家安全審查是廣泛而不透明的，甚至還會(huì)被認(rèn)為是以審查之名行保護(hù)主義之實(shí)。
完善相關(guān)規(guī)定時(shí)，要么考慮對(duì)“重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造”等術(shù)語進(jìn)行定義，如果定義困難，則可考慮指明審查部門判斷的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)，為國(guó)務(wù)院指定的聯(lián)席會(huì)議提供進(jìn)行國(guó)家安全審查時(shí)需要考慮的因素。這樣，則可能避免投資者將審查視為保護(hù)主義的工具。另外，這樣的完善可以使并購(gòu)交易的國(guó)家安全審查規(guī)范化，有助于確保更大程度的可預(yù)見性和審查結(jié)果的一致性。
（二）將并購(gòu)安全審查的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步具體化
目前的規(guī)定指出了對(duì)外資并購(gòu)交易審查的內(nèi)容，這對(duì)受審方和審查方雙方都至關(guān)重要。但沒有明確的審查標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)使得審查機(jī)關(guān)“同意”或“不同意”的決定取決于自由裁量之中，這往往會(huì)授人以柄。中國(guó)對(duì)外資并購(gòu)交易的審查內(nèi)容包括：并購(gòu)交易對(duì)國(guó)防安全，包括對(duì)國(guó)防需要的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、國(guó)內(nèi)服務(wù)提供能力和有關(guān)設(shè)備設(shè)施的影響；并購(gòu)交易對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的影響；并購(gòu)交易對(duì)社會(huì)基本生活秩序的影響；并購(gòu)交易對(duì)涉及國(guó)家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響。審查過程中，如何來確定這些影響，即確定這些影響的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么，不甚清楚，不明確的規(guī)定可能對(duì)于當(dāng)事人而言就成了捉迷藏的游戲。
當(dāng)國(guó)務(wù)院規(guī)定的部際聯(lián)席會(huì)議在對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)進(jìn)行審查時(shí)，除宏觀的一些標(biāo)準(zhǔn)外，從操作層面上講，應(yīng)該有一些具體的操作規(guī)定。如美國(guó)“CFIUS規(guī)則”列舉了外國(guó)投資委員會(huì)和總統(tǒng)在審查外國(guó)投資國(guó)家安全時(shí)所需考慮的11種因素及大量的次級(jí)因素，這些因素包括交易對(duì)核心基礎(chǔ)設(shè)施，包括重大能源資源的潛在影響；交易對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的潛在影響；軍事產(chǎn)品、設(shè)備和技術(shù)被轉(zhuǎn)移至國(guó)防部認(rèn)為對(duì)美國(guó)利益存在潛在軍事威脅的國(guó)家之交易的潛在影響；對(duì)美國(guó)能源及其他重要資源、原材料來源需求長(zhǎng)期規(guī)劃的影響；并購(gòu)方母國(guó)安全性的排位情況，等等。50 U.S.C. App. § 2170（f）.
（三）提供規(guī)范性指南以明示投資者
國(guó)務(wù)院賦予部際聯(lián)席會(huì)議權(quán)力去采取必要的措施以消除并購(gòu)行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響。這彌補(bǔ)了《并購(gòu)規(guī)定》無審查時(shí)限的缺陷，規(guī)定了并購(gòu)安全審查程序，但對(duì)于外資并購(gòu)申請(qǐng)國(guó)家安全審查需要提供哪些申報(bào)材料，仍未明確。在中國(guó)，一個(gè)外資并購(gòu)項(xiàng)目可能同時(shí)進(jìn)行三項(xiàng)審查，即常規(guī)的外資并購(gòu)審查、反壟斷審查和最新的外資并購(gòu)安全審查，商務(wù)部如何在一個(gè)項(xiàng)目中協(xié)調(diào)這三項(xiàng)審查以及這三項(xiàng)審查需要提交的申報(bào)材料是否相同還是有所區(qū)別，這些對(duì)于受審者而言均是需要明確的問題。實(shí)際上，《并購(gòu)規(guī)定》第21條、第22條、第23條和第24條也規(guī)定了外資并購(gòu)一般審查需要提供的詳細(xì)資料，《并購(gòu)規(guī)定》第32條、第42條和第44條還規(guī)定了當(dāng)交易滿足其他要求時(shí)需要提供的額外信息。但外資并購(gòu)一般審查要求提交的文件資料與外資并購(gòu)國(guó)家安全審查需要提交的資料是否相同？如有不同，有何不同等問題，《并購(gòu)規(guī)定》規(guī)定不明，上述《通知》對(duì)此亦無任何規(guī)定，應(yīng)對(duì)此問題加以明確。
申報(bào)不充分可能引發(fā)商務(wù)部及其他相關(guān)部門采取激進(jìn)的措施阻止并購(gòu)的完成，但過多內(nèi)容的申報(bào)則可能既加重外商投資者時(shí)間和資源的負(fù)擔(dān)，同時(shí)加重我國(guó)行政部門審查的負(fù)擔(dān)。因此，在實(shí)體性方面完善我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的同時(shí)，我們還有必要制定程序性的指南以確保審查效率和功效。該指南除應(yīng)規(guī)定審查所需要的步驟、時(shí)間外，還應(yīng)規(guī)定投資者需提交的國(guó)家安全審查報(bào)告內(nèi)容，這樣才能為聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行國(guó)家安全審查提供必要的信息，并避免在報(bào)告中提供要么過于繁雜，要么過于簡(jiǎn)短的信息。
四、結(jié)語
國(guó)務(wù)院目前授權(quán)部際聯(lián)席會(huì)議行使外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的權(quán)力，這一授權(quán)類似于美國(guó)對(duì)CFIUS的授權(quán)。然而，CFIUS行使權(quán)力的內(nèi)容和程序均有直接的法律規(guī)定和規(guī)范性指南予以明確，這些規(guī)定確保了對(duì)外資國(guó)家安全審查的效率和功效。遺憾的是，國(guó)務(wù)院的《通知》除在立法層級(jí)上有所欠缺之外，雖然對(duì)《并購(gòu)規(guī)定》實(shí)體上和程序上的模糊給予了很大程度的澄清，但仍然缺乏明晰的規(guī)范性安排。規(guī)范的缺失不必要地使我國(guó)的國(guó)家安全審查程序復(fù)雜化，這有可能挫傷外資投資的熱情。鑒于此，我們有必要對(duì)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查在操作層面上進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化、完善，同時(shí)，我們對(duì)該制度的運(yùn)行還將拭目以待。