我國(guó)環(huán)保監(jiān)管模式的缺失與創(chuàng)新——中州學(xué)刊

 一、環(huán)保監(jiān)管模式的基本認(rèn)識(shí)
（一）環(huán)保監(jiān)管模式的概念生成
所謂監(jiān)管，是指對(duì)運(yùn)行中的事物進(jìn)行監(jiān)督和控制，使其不致脫離既定的軌道或偏離期望的走向。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在《監(jiān)管問題及多哈發(fā)展議程（解釋文本）》中將監(jiān)管定義為國(guó)家對(duì)企業(yè)、公民和政府自身行為所采取的管制措施。①環(huán)保監(jiān)管屬于政府社會(huì)性監(jiān)管職能的一部分。它不僅指普通的環(huán)境行政管理行為，還包括對(duì)影響和破壞環(huán)境的微觀市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行管制，將人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)限定于環(huán)境的承受范圍之內(nèi)。環(huán)保監(jiān)管也不僅是指對(duì)潛在的環(huán)境污染和破壞行為的直接強(qiáng)制，它既包括對(duì)微觀市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為設(shè)定規(guī)范，即環(huán)境保護(hù)立法；還包括對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的污染和破壞環(huán)境行為實(shí)施后，司法機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)做出課以污染者相應(yīng)法律責(zé)任的司法裁判行為，即環(huán)境保護(hù)司法等。同時(shí)，環(huán)保監(jiān)管還包括其他社會(huì)主體及社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染和破壞行為的社會(huì)性監(jiān)督。基于以上認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，所謂環(huán)保監(jiān)管，是指政府采取措施對(duì)經(jīng)濟(jì)主體潛在地和現(xiàn)實(shí)地造成環(huán)境污染的行為加以規(guī)范和限制。環(huán)保監(jiān)管模式就是指對(duì)環(huán)境污染和破壞行為進(jìn)行監(jiān)管的方式。從靜態(tài)上講，是指環(huán)保監(jiān)管主體的設(shè)置及各自權(quán)限；從動(dòng)態(tài)上講，是指環(huán)保監(jiān)管主體依照自身權(quán)限開展活動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。
（二）環(huán)保監(jiān)管模式的內(nèi)容厘清
一是環(huán)保監(jiān)管主體設(shè)置。政府是環(huán)保監(jiān)管的當(dāng)然主體。此外，微觀經(jīng)濟(jì)主體是環(huán)境污染和破壞的直接責(zé)任者，他們?cè)谏a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中有義務(wù)和責(zé)任采取自我監(jiān)管措施以減少對(duì)環(huán)境的損害，因而也應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)管主體的一部分。不僅如此，在現(xiàn)行民主政治構(gòu)架下，一方面，社會(huì)公眾對(duì)政府行為有監(jiān)督的權(quán)利，當(dāng)然也對(duì)政府的環(huán)保監(jiān)管行為享有監(jiān)督權(quán)；另一方面，政府的有限性和“政府失靈”等因素也決定了政府對(duì)環(huán)境的監(jiān)管并非無所不能，尤其是政府履行監(jiān)管職能，更是需要社會(huì)公眾的支持和配合，諸如舉報(bào)環(huán)境污染事實(shí)、提供環(huán)境污染線索、搜集與環(huán)境污染相關(guān)的證據(jù)等等。因此，從這個(gè)意義上講，社會(huì)公眾當(dāng)然也是環(huán)保監(jiān)管主體。
二是環(huán)保監(jiān)管職權(quán)劃分。環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的配置應(yīng)依據(jù)環(huán)境問題的現(xiàn)狀、特征、發(fā)展趨勢(shì)和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)科學(xué)、合理進(jìn)行，以滿足環(huán)保監(jiān)管職權(quán)運(yùn)行的高效性。首先，要保證環(huán)保監(jiān)管主體“有權(quán)可用”，在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染和破壞行為依法應(yīng)當(dāng)懲處的，監(jiān)管主體能夠依照自己合法享有足夠的監(jiān)管職權(quán)，包括能夠采取哪些措施、實(shí)施哪些行為對(duì)其進(jìn)行有效制裁；其次，要促使環(huán)保監(jiān)管主體“有權(quán)必用”，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染損害行為，環(huán)保監(jiān)管主體必須依照自身的監(jiān)管職權(quán)采取制裁措施，以保障其監(jiān)督行為的及時(shí)性；最后，要監(jiān)督環(huán)保監(jiān)管主體權(quán)力“不得濫用”，也就是要對(duì)環(huán)保監(jiān)管職權(quán)加以合理限制，不宜過大、過寬，對(duì)每一主體的權(quán)力都要有所制約，避免其借“環(huán)保監(jiān)管”之名而行濫權(quán)、侵權(quán)之實(shí)。
三是環(huán)保監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制。環(huán)保監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制是環(huán)保監(jiān)管主體行使環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的過程，包括環(huán)保監(jiān)管主體之間的相互關(guān)系，環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的相互支持、相互依賴和相互制約關(guān)系，以及環(huán)保監(jiān)管主體運(yùn)用環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的工作規(guī)程。環(huán)保監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制主要是解決各環(huán)保監(jiān)管主體之間依照何種程序、步驟在各自既定的監(jiān)管職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)動(dòng)作的問題。
二、現(xiàn)行環(huán)保監(jiān)管模式的審視與反思
有學(xué)者將我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管體制概括為“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合”的模式。也有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管體制從橫向的關(guān)系來看，具有“統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合”的特點(diǎn)；從縱向的關(guān)系來看，具有中央與地方的分級(jí)監(jiān)督管理相結(jié)合的特點(diǎn)。但是，從現(xiàn)有的法律規(guī)定和環(huán)保監(jiān)管實(shí)際來看，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管模式還存在很多問題。事實(shí)上，我國(guó)只是規(guī)定了“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合”的基本原則，但真正意義上的“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合”的體制尚未真正建立。我國(guó)環(huán)保監(jiān)管體制方面存在的問題集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在的缺失
1.環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，環(huán)境污染事項(xiàng)主要由專門的環(huán)保監(jiān)管部門管理，但其中涉及交通、固體廢物、漁業(yè)、水體、海洋、生活噪聲等污染的防治則由其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管；自然資源的利用和保護(hù)均由相應(yīng)的資源管理部門管理。由此可見，我國(guó)環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門和以林業(yè)部門、水利部門等為代表的具有環(huán)保監(jiān)管權(quán)限的部門。農(nóng)林、水利等為代表的非專門性的行政管理部門也享有一定的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)。類似部門主要包括公安、安監(jiān)、交通、民航、土地、農(nóng)業(yè)、漁政、水利、海洋、地質(zhì)礦產(chǎn)、林業(yè)、衛(wèi)生、食品安全監(jiān)管、城鄉(xiāng)建設(shè)、城市規(guī)劃和市容監(jiān)管等部門。這樣過于分散的機(jī)構(gòu)設(shè)置易環(huán)保監(jiān)管的沖突、重疊和缺位等問題。環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的過于分散必然導(dǎo)致效率的低下，目前，我國(guó)環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散是現(xiàn)行環(huán)保監(jiān)管體制模式存在的最為突出的問題。
2.依行政區(qū)劃對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行條塊分割不合理。我國(guó)目前將環(huán)境資源依據(jù)行政區(qū)劃分割為不同的管轄區(qū)域，由不同的地方政府分別監(jiān)管。但是，環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)并不因?yàn)樾姓^(qū)劃而改變其發(fā)展規(guī)律性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性。作為共同財(cái)富與公共產(chǎn)品，資源的使用必須集體行動(dòng)。個(gè)體對(duì)公共資源的自由選擇與利用和社會(huì)的公共資源的分散管理，將產(chǎn)生破壞性競(jìng)爭(zhēng)。加之環(huán)境資源的多重使用價(jià)值，使得對(duì)地方利益、部門利益、個(gè)體利益的考慮遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)環(huán)境資源保護(hù)的考慮。使用環(huán)境資源的外部不經(jīng)濟(jì)性和事實(shí)上的無償性雖然在各種立法中似乎通過規(guī)范公民和企事業(yè)單位的行為、建立各種監(jiān)督管理制度得到了解決，但由于種種原因，卻忽視了對(duì)地方利益、部門利益的限制，往往導(dǎo)致整個(gè)環(huán)境資源的監(jiān)管處于混亂的狀態(tài)，最終也必然影響我國(guó)的環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。有學(xué)者曾指出，我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法只注重規(guī)范市場(chǎng)主體，而忽視政府機(jī)關(guān)權(quán)力的限制與協(xié)調(diào)，管理體制的設(shè)置只重視行政區(qū)域機(jī)構(gòu)而忽視生態(tài)區(qū)域機(jī)構(gòu)的弊端暴露無遺。②
3.農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期缺失。目前，我國(guó)的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)有四個(gè)層級(jí)，分別是環(huán)保部、省級(jí)政府的環(huán)保廳、地市級(jí)政府的環(huán)保局和縣級(jí)政府的環(huán)保局。在現(xiàn)行體制下，縣級(jí)政府的環(huán)保部門是最低層級(jí)的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和其它歷史原因的影響，在廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)至今尚未建立專門的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)。也就是說，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保監(jiān)管由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的空缺而長(zhǎng)期處于失控的狀態(tài)，這也是我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)境資源問題日益嚴(yán)重的原因之一。廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失嚴(yán)重影響著我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)發(fā)展，系目前環(huán)保監(jiān)管體制模式的重要缺失。
（二）環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置上存在的不足
1.環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置的立法比較模糊。現(xiàn)行立法中對(duì)主要監(jiān)管部門職權(quán)的規(guī)定還比較具體和細(xì)致，而當(dāng)涉及到相關(guān)的監(jiān)管部門的職責(zé)時(shí)，則往往是一帶而過，籠統(tǒng)處理。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第10條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)全國(guó)固體廢物污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作。縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)固體廢物污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作。”又如，《大氣污染防治法》第4條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級(jí)公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責(zé)，對(duì)機(jī)動(dòng)車船污染大氣實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上人民政府其他有關(guān)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?！币陨鲜龅诙糠蔀槔⒎ㄖ袃H規(guī)定了有關(guān)部門“根據(jù)自己的職責(zé)”和“在各自的職責(zé)范圍內(nèi)”對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理，但對(duì)于這些部門在大氣污染防治中究竟各自的職責(zé)范圍具體為何、這些部門應(yīng)履行怎樣的管理職責(zé)卻沒有任何規(guī)定。這種現(xiàn)象在現(xiàn)行立法中并不鮮見，這些規(guī)定反映出一個(gè)共同的問題，即立法對(duì)于環(huán)保監(jiān)管職權(quán)在不同監(jiān)管部門之間配置的規(guī)定還比較模糊。
2.同級(jí)部門的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)有重復(fù)和交叉。環(huán)保監(jiān)管本質(zhì)屬于環(huán)境管理的范疇，根據(jù)管理的基本原理，科學(xué)、有效管理的關(guān)鍵是管理職權(quán)的承擔(dān)要與管理目標(biāo)有高度的一致性，不能讓管理主體承擔(dān)與其管理目標(biāo)矛盾或者沖突的職權(quán)。然而，我國(guó)現(xiàn)有環(huán)保監(jiān)管體制的法律法規(guī)，在授予有關(guān)部門環(huán)保監(jiān)管職權(quán)時(shí)往往忽略了這一科學(xué)管理職能分工的原則。事實(shí)上，環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)主要包括制定環(huán)境保護(hù)和污染防治規(guī)劃、制定發(fā)布環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)等。在上述各方面職權(quán)中，目前的環(huán)保監(jiān)管模式均存在一定的重復(fù)和交叉現(xiàn)象。例如，國(guó)家發(fā)改委下屬的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展司具有“編制和實(shí)施全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃”的職權(quán)，而國(guó)家環(huán)境保護(hù)部也具有“組織擬定和監(jiān)督實(shí)施國(guó)家確定的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域污染防治規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃”的職權(quán)?！熬幹坪捅O(jiān)督實(shí)施全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃”與“組織擬定和監(jiān)督實(shí)施生態(tài)保護(hù)規(guī)劃”就存在一定的重復(fù)和交叉。事實(shí)上，類似的環(huán)保監(jiān)管之前的重復(fù)、交叉甚至沖突問題在現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管模式中并非個(gè)別現(xiàn)象。
3.上下級(jí)環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置不科學(xué)。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第9條的規(guī)定，地方人民政府工作部門依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。這就決定了在環(huán)保監(jiān)管領(lǐng)域，各級(jí)地方政府的環(huán)保監(jiān)管部門受同級(jí)政府和上級(jí)環(huán)保監(jiān)管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)。在事權(quán)、財(cái)權(quán)等方面，同級(jí)政府享有決定權(quán)，而上級(jí)環(huán)保監(jiān)管部門則只能在業(yè)務(wù)方面對(duì)下級(jí)環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行指導(dǎo)。這種狀況非常不利于環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)擺脫不利干擾，其相對(duì)獨(dú)立性較差。雖然有可采用“掛牌督辦”等方式實(shí)現(xiàn)上級(jí)環(huán)保監(jiān)管部門對(duì)下級(jí)環(huán)保監(jiān)管部門的約束和領(lǐng)導(dǎo)，但是這個(gè)辦法既沒有明確的法律依據(jù)，也因受制于現(xiàn)有的權(quán)力配置體制，其作用非常有限。
（三）環(huán)保監(jiān)管職權(quán)運(yùn)行上存在不足
1.環(huán)保監(jiān)管職權(quán)運(yùn)行手段單一。我國(guó)環(huán)保監(jiān)管中的主要制度中，除排污收費(fèi)制度和排污許可制度外，大多屬于行政手段的內(nèi)容。從環(huán)保監(jiān)管的宏觀層面出發(fā)，運(yùn)用必要的強(qiáng)制性管理手段是必不可少的。但行政命令、直接干預(yù)、強(qiáng)制執(zhí)行等行政強(qiáng)制性管理手段往往簡(jiǎn)單、粗暴，缺乏靈活性，極易引起行政摩擦和抵觸、消極行為，給環(huán)保行政監(jiān)管造成一定的阻力，不僅產(chǎn)生環(huán)保監(jiān)管低效率現(xiàn)象，而且政府單一管理運(yùn)作成本高，導(dǎo)致行政管理資源浪費(fèi)嚴(yán)重。③誠(chéng)然，現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管制度中也有排污收費(fèi)制度、排污權(quán)交易制度、投資鼓勵(lì)制度等，但這些制度主要局限于一些微觀的環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段，未能在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源發(fā)展戰(zhàn)略、財(cái)政稅收和金融等政策中考慮引入有利于環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)刺激手段，使環(huán)境管理制度與這些部門政策之間往往不協(xié)調(diào)。④市場(chǎng)管理手段的不足使一些本應(yīng)屬市場(chǎng)范疇的環(huán)境事務(wù)只能由行政管制手段進(jìn)行管理，這些事務(wù)往往因其在管理上沒有遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律而缺乏管理效率。
2.環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的監(jiān)督機(jī)制有欠缺。環(huán)保行政部門的監(jiān)督分為兩種：一是環(huán)保監(jiān)管行政管理部門對(duì)行政管理相對(duì)人是否履行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)的監(jiān)督，如對(duì)工業(yè)企業(yè)有無落實(shí)“三同時(shí)”制度的現(xiàn)場(chǎng)檢查。二是環(huán)保監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)對(duì)其執(zhí)法人員在具體行政行為中是否履行法定職責(zé)的監(jiān)督，以及上級(jí)環(huán)保監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)對(duì)口的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)上的內(nèi)部行政監(jiān)督。由此可見，對(duì)環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的監(jiān)督僅指第二種。我國(guó)的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)監(jiān)督機(jī)制太過于單一，只限于環(huán)保行政機(jī)構(gòu)內(nèi)，并未有第三方參與，比如司法機(jī)關(guān)、普通公眾等。缺少體制外的監(jiān)督力量，因此在環(huán)保監(jiān)管實(shí)際運(yùn)行中，這一單一的監(jiān)督方式難以發(fā)揮有效的制約作用。此外，環(huán)保監(jiān)管職權(quán)監(jiān)督中公眾參與嚴(yán)重不足。目前，公眾參與監(jiān)督仍然游離于體制之外，而且是政府主導(dǎo)。這種政府主導(dǎo)的公眾參與缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性。有學(xué)者曾尖銳指出，在我國(guó)，公眾參與最主要的合理內(nèi)核已經(jīng)被抽掉，剩下的更多是一種形式上的東西。即使公眾自身出于某種需要會(huì)自覺進(jìn)行某種形式的參與，如受到項(xiàng)目不利影響的公眾會(huì)通過信訪的形式發(fā)表自己的一些意見，但其結(jié)果多是以不了了之而告終。⑤導(dǎo)致這個(gè)問題的根源是公眾參與權(quán)仍未得到有效地保護(hù)。因?yàn)橄铝幸幌盗袉栴}法律并未加以明確：一是環(huán)境權(quán)尚未“入憲”，公眾參與的法律依據(jù)不足；二是公眾的知情權(quán)尚無足夠的保障，三是公眾參與的能力尚有待提升，四是公眾參與的程序規(guī)定尚很模糊。有學(xué)者曾指出，如上述問題得不到解決，公眾參與只能流于形式。⑥