我國環(huán)保監(jiān)管模式的創(chuàng)新構(gòu)想——中州學(xué)刊

 （一）環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的創(chuàng)新
環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置既要尊重歷史，又要與我國的環(huán)境現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平等國情相適應(yīng)，不能簡單地討論集中抑或分散、增加或者減少。在原國家環(huán)保總局升格為國家環(huán)保部后，我國環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的缺失需從以下幾個(gè)方面予以創(chuàng)新。
1.在中央政府層面建立環(huán)境保護(hù)的綜合協(xié)調(diào)和咨詢機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)類似于美國的環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，其組成人員應(yīng)由各環(huán)境管理相關(guān)部門行政首長、環(huán)境法律專家和環(huán)境保護(hù)科研技術(shù)專家所構(gòu)成。該機(jī)構(gòu)對(duì)總理直接負(fù)責(zé)，其職能應(yīng)立足于為國家的整體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃和與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的重大決策提供咨詢意見，為此，可通過定期會(huì)議制度以加強(qiáng)中央政府各部門間的協(xié)調(diào)，促使環(huán)境保護(hù)與我國的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃有機(jī)地結(jié)合。
2.建立基層環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前，我國基層環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚處于缺失的狀態(tài)。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和其它歷史原因的影響，在廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)并沒有建立專門的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)。廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失嚴(yán)重影響著我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，也不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市的社區(qū)和街道這一層面，專門的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)也處于缺失的狀態(tài)。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)長期的、系統(tǒng)的、聯(lián)動(dòng)工程，在強(qiáng)化政府行政管理的同時(shí)，更需要發(fā)揮廣大基礎(chǔ)群眾的積極性和能動(dòng)性。筆者認(rèn)為，只有將環(huán)境保護(hù)的專門化、職業(yè)化和群眾化相結(jié)合，我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)才更有生命力，也更有發(fā)展空間。因此，筆者建議應(yīng)將環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置到基層。具體而言，應(yīng)參照公安機(jī)關(guān)的設(shè)置方式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立縣級(jí)環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，在村民委員會(huì)中和村民小組中設(shè)置專門的環(huán)保監(jiān)管員。在城鎮(zhèn)的街道和社區(qū)兩級(jí)中，也應(yīng)設(shè)置專門的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
3.建立跨行政區(qū)劃的“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。此外，考慮到我國生態(tài)環(huán)境的整體性、特殊性和復(fù)雜性，應(yīng)打破現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)與各級(jí)政府按層級(jí)對(duì)口設(shè)置的格局，在環(huán)境保護(hù)的某些特殊領(lǐng)域?qū)嵭锌鐓^(qū)域的環(huán)境監(jiān)管。在考慮行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃和環(huán)境類型的情況下，建立“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。具體而言，“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)”應(yīng)為所涉行政區(qū)的上級(jí)政府環(huán)保行政機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，其職能主要是協(xié)調(diào)各地區(qū)的利益訴求，更好地保護(hù)特定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和資源。
4.建立多元化的環(huán)保監(jiān)管體制。從環(huán)境污染和生態(tài)破壞的種種悲劇中，我們很容易發(fā)現(xiàn)，環(huán)保領(lǐng)域中“政府失靈”是普遍的現(xiàn)象。導(dǎo)致環(huán)保領(lǐng)域中“政府失靈”的原因有多種，但其中最為關(guān)鍵的原因是地方政府與中央政府，以及地方政府間存在利益訴求方面的偏差。尤其是當(dāng)“唯GDP論”的傳統(tǒng)的政績考核制度環(huán)境下，作為理性主體的各級(jí)地方政府在面臨選擇的時(shí)候往往選擇犧牲環(huán)境利益以換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，是個(gè)別政府部門的利益訴求也有區(qū)別，往往在部門利益的驅(qū)動(dòng)下選擇犧牲環(huán)境利益。因此，單純依靠政府對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管很難卻得很好的效果。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)是政府的職能，理應(yīng)由政府來主導(dǎo)，但對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管則不應(yīng)僅僅依靠政府。也就是說，如果不改變政府既是環(huán)境保護(hù)的管理者，又是環(huán)境保護(hù)事務(wù)的監(jiān)督者的現(xiàn)狀，則很難建立起有效的環(huán)保監(jiān)管體制。筆者認(rèn)為，政府應(yīng)是環(huán)境保護(hù)的管理者和主要實(shí)施者，社會(huì)公眾應(yīng)為環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督者。也就是說，理想的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制應(yīng)是“政府管理、企業(yè)參與、公眾監(jiān)督”的多元監(jiān)管體制。改變現(xiàn)行的政府既是管理者，又是監(jiān)督者的體制，在強(qiáng)化政府管理者職能的同時(shí)，將其監(jiān)督者的職能剝離出來，主要交由公眾來監(jiān)督。
（二）環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置方面的創(chuàng)新
國務(wù)院在《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中明確提出要按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理方式，逐步理順部門職責(zé)分工，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性和整體性。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面入手，推動(dòng)環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置改革。
1.理順中央與地方的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)。在目前的憲政體制下，中央與地方在環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的劃分方面尚缺乏明確的以法律形式出現(xiàn)的規(guī)定。這種缺失導(dǎo)致環(huán)保監(jiān)管職能“越位”、“同位”、“失位”等問題十分突出。既使中央在環(huán)保監(jiān)管方面的宏觀調(diào)控能力因此而削弱，又使地方的積極性難以得到有效的發(fā)揮。因此，以法律的形式明確劃分中央與地方在環(huán)保監(jiān)管方面的職權(quán)就顯得非常重要。從我國實(shí)際出發(fā)，中央環(huán)境管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在國家整體環(huán)境管理體制中起主導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、監(jiān)督的作用，而地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在中央的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下對(duì)其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。具體而言，中央的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)應(yīng)包括：全國性或跨省的環(huán)境規(guī)劃、計(jì)劃的制定、審查，全國和跨省的環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)、利用規(guī)劃的制定與監(jiān)督，省際間環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)、利用規(guī)劃和計(jì)劃的審查和協(xié)調(diào)以及各種環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、名錄的制定等。此外，對(duì)于一些地方政府不好管也管不好的事項(xiàng)也應(yīng)當(dāng)由中央進(jìn)行統(tǒng)一管理如核設(shè)施的管理進(jìn)口國外固體廢物進(jìn)行再利用的管理等。
2.在上下級(jí)環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)間合理配置監(jiān)管職權(quán)。筆者認(rèn)為，應(yīng)弱化同級(jí)政府對(duì)環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)的控制，加強(qiáng)上級(jí)環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)的管理。有學(xué)者指出，我國環(huán)境管理體制的設(shè)置只重視行政區(qū)域機(jī)構(gòu)而忽視生態(tài)區(qū)域機(jī)構(gòu)，這樣的體制設(shè)置弊端明顯。筆者非常贊同這個(gè)判斷，并進(jìn)一步認(rèn)為，在上下級(jí)環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)的職權(quán)配置上應(yīng)遵循生態(tài)環(huán)境的客觀情況，遵循生態(tài)環(huán)境的客觀規(guī)律。德國在這方面的經(jīng)驗(yàn)可供我國借鑒。在職能分配方面，德國聯(lián)邦政府與地方政府權(quán)限職責(zé)劃分的基本依據(jù)是環(huán)境因子的外部性程度。具體而言，環(huán)境因子外部性越大，環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)級(jí)別越高，反之亦然。例如，外部性程度較大的大氣質(zhì)量由較高行政級(jí)別的聯(lián)邦環(huán)境管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而外部性程度較小的噪聲則由地方環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)。結(jié)合我國的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，我國可打破現(xiàn)有的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)與行政區(qū)劃一一對(duì)應(yīng)、逐級(jí)分配職權(quán)的模式，按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的管理方式，以生態(tài)環(huán)境分類管理為目標(biāo)來具體配置環(huán)保監(jiān)管職權(quán)。
3.調(diào)整環(huán)保監(jiān)管職權(quán)在同級(jí)部門中的配置。在目前環(huán)保監(jiān)管統(tǒng)管與分管尚不能很好地協(xié)調(diào)的情況下，應(yīng)賦予環(huán)保監(jiān)管職能部門更大的權(quán)力。目前，在水污染的監(jiān)管方面，立法已有突破。2008年修訂的《水污染防治法》第七十四條中將限期治理的決定權(quán)賦予環(huán)保部門。在2009年國家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《限期治理管理辦法（試行）》中則對(duì)限期治理的級(jí)別管轄做出了更為具體的規(guī)定。依據(jù)該辦法的規(guī)定，國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)的限期治理，由省級(jí)環(huán)保部門決定，報(bào)環(huán)境保護(hù)部備案；省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)的限期治理，由所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)環(huán)保部門決定，報(bào)省級(jí)環(huán)保部門備案；其他排污單位的限期治理，由污染源所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)或者縣級(jí)環(huán)保部門決定。盡管我們?cè)谒廴镜谋O(jiān)管領(lǐng)域的職權(quán)配置的科學(xué)化和合理化方面取得了突破，但是，在其它領(lǐng)域中的監(jiān)管職權(quán)配置的科學(xué)化和合理化方面尚無明顯進(jìn)展。筆者認(rèn)為，應(yīng)以水污染防治及其監(jiān)管的范式，對(duì)我國的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置進(jìn)行改革。一方面，應(yīng)通過法律明確監(jiān)管職權(quán)的邊界。正如孟德斯鳩所言：要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。被約束對(duì)象自身權(quán)力邊界的清晰是實(shí)現(xiàn)權(quán)力約束權(quán)力的前提。因此，在橫向上配置環(huán)保監(jiān)管的職權(quán)，其首要的前提是通過法律明確各個(gè)職能部門的監(jiān)管職權(quán)。另一方面，要強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管職能部門的權(quán)力。在賦予環(huán)保監(jiān)管部門限期治理的決定權(quán)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)賦予其更具強(qiáng)制性和剛性的執(zhí)法權(quán)力。另外，還應(yīng)當(dāng)明確環(huán)保護(hù)監(jiān)管的統(tǒng)管部門和分管部門的職責(zé)和分工，解決各部門之間的不協(xié)調(diào)問題。為此，可以規(guī)定環(huán)保監(jiān)管的統(tǒng)管部門對(duì)各分管部門具有規(guī)劃和協(xié)調(diào)的職責(zé)，并賦予環(huán)保監(jiān)管統(tǒng)管部門對(duì)于分管部門所涉及的環(huán)保工作法定的監(jiān)督管理權(quán)，真正使環(huán)境保護(hù)行政主管部門在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮主導(dǎo)和牽頭的作用。
（三）環(huán)保監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新
1.強(qiáng)化行政監(jiān)察部門對(duì)環(huán)保監(jiān)管職能部門的監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察，履行檢查國家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題。鑒于對(duì)環(huán)保監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的緊迫性，建議強(qiáng)化由行政監(jiān)察部門對(duì)環(huán)保監(jiān)管部門的監(jiān)察，尤其是對(duì)環(huán)保監(jiān)管部門行政領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察。實(shí)行嚴(yán)格的以“環(huán)保行政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制”為核心的責(zé)任追究機(jī)制。
2.建立和健全各級(jí)人大對(duì)環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督。各級(jí)人大對(duì)環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督應(yīng)是長效的、剛性的。要改變?nèi)舜蟊O(jiān)督的“務(wù)虛”性，即使在各級(jí)人大的休會(huì)期也應(yīng)保持對(duì)環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督。因此，一方面應(yīng)通過加強(qiáng)立法，通過立法來監(jiān)督環(huán)保監(jiān)管權(quán)力，另一方面還應(yīng)建立長效的人大監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的有關(guān)規(guī)定，各級(jí)人大應(yīng)更加主動(dòng)地加強(qiáng)對(duì)環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督。為此，建議由全國人大常委會(huì)制定一個(gè)啟動(dòng)監(jiān)督程序的標(biāo)準(zhǔn)，只要達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的，監(jiān)督程序即應(yīng)啟動(dòng)。
3.注重環(huán)保外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放。環(huán)保外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放是環(huán)保監(jiān)管模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容。外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放能有效地彌補(bǔ)環(huán)保內(nèi)部監(jiān)督的不足，消解內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制中的諸多障礙，促進(jìn)環(huán)保監(jiān)督機(jī)制的完善。因此，筆者建議在環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行上，要培養(yǎng)和釋放外部監(jiān)督力量。具體而言，環(huán)保外部監(jiān)督力量包括人民政協(xié)、媒體、公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體等。環(huán)保外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放就是指要提高上述主體對(duì)環(huán)保監(jiān)管權(quán)力及其運(yùn)行的監(jiān)督能力，破除現(xiàn)行體制和機(jī)制中不利于其對(duì)環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督的阻礙，從而培養(yǎng)和釋放環(huán)保外部監(jiān)督力量，對(duì)環(huán)保監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督。為此，首先，應(yīng)對(duì)環(huán)保外部監(jiān)督力量進(jìn)行有效整合，以人民政協(xié)為主導(dǎo)，媒體為主要力量，充分釋放和發(fā)揮環(huán)保NGO和公民個(gè)人的積極性。其次，應(yīng)建立各外部監(jiān)督力量的信息和決策的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以形成合力，共同保持對(duì)環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的高強(qiáng)度關(guān)注，從而形成外部監(jiān)督的長效機(jī)制。再次，應(yīng)通過法律制度的健全和完善，引導(dǎo)外部監(jiān)督力量通過合法的途徑和方式對(duì)環(huán)保監(jiān)管權(quán)力及其運(yùn)行進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)督。最后，在環(huán)保公益訴訟中，探索對(duì)環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政不作為而提起環(huán)保行政公益訴訟的可能性。
4.強(qiáng)化對(duì)環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的司法監(jiān)督。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)保監(jiān)管失職、瀆職等類型的案件時(shí)，在合法的前提下，應(yīng)擴(kuò)大案件的影響，以形成強(qiáng)大的威懾力。此外，還可建立司法機(jī)關(guān)與環(huán)保監(jiān)管部門之間的信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制。尤其是當(dāng)面對(duì)重大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件時(shí)，應(yīng)通過信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保環(huán)境污染和生態(tài)破壞能得到及時(shí)地應(yīng)對(duì)。
注釋
①Elisabeth Roderburg：《Regulatory Issues And the Doha Development Agenda： An explanatory paper》， 2003年，第12頁。
②陳漢光、樸光沫：《環(huán)境法基礎(chǔ)》，中國環(huán)境科學(xué)出版社，1994年，第40頁。
③烏蘭：《環(huán)境行政管理中政府職能的變革》，《山東社會(huì)科學(xué)》2006年第8期。
④魏志榮：《我國環(huán)境管理存在的主要問題及解決對(duì)策》，《北方經(jīng)貿(mào)》2006年第6期。
⑤程宗璋：《論我國環(huán)境公眾參與制度的問題》，《湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第9期。
⑥潘世欽、石維斌：《我國公眾參與環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的缺失與完善》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第1期。