近十年來合村并組對鄉(xiāng)村治理的影響研究綜述——中州學刊

 黨的十八大指出，要繼續(xù)深化行政體制改革，優(yōu)化行政區(qū)劃設置。改革開放后，我國農(nóng)村行政區(qū)劃及其組織結構在廢除人民公社的基礎上進行了幾次較大規(guī)模的調(diào)整。其中，大規(guī)模興起于21世紀初的合村并組，是在新農(nóng)村建設背景下村級行政區(qū)劃的又一次大變革。據(jù)民政部的統(tǒng)計，我國農(nóng)村村委會在1999年到2011年間，由80.1萬個減少到59萬個，總數(shù)減少了1/4。①其主要原因即是村組合并。合并村組拓展了新農(nóng)村建設的體制空間，也給鄉(xiāng)村治理帶來了諸多影響。在改革實踐已逾10年的今天，梳理學者們已有的相關研究，為繼續(xù)推進的改革提供可資借鑒的經(jīng)驗總結，應是頗有意義的。然而，在堪稱浩瀚的鄉(xiāng)村研究中，涉及到合村并組對鄉(xiāng)村治理的影響的研究卻并不多。就筆者所知，國內(nèi)外目前尚無這方面的專著出版，僅在少數(shù)論著中有所提及。鑒于此，本文主要以中國期刊網(wǎng)的論文為基礎，綜述其研究現(xiàn)狀。
一、合村并組對鄉(xiāng)村治理影響的整體審視與研究
農(nóng)村稅費改革的深入是大規(guī)模合村并組的直接動力。盡管通過合并村組來減少村干部以減輕農(nóng)民負擔的內(nèi)在沖動由來已久，但由于稅費改革之前，“三提五統(tǒng)”之類的任務非常繁重，所以，即使是20世紀80年代后期一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大幅度合并重組也沒有帶動村組的大規(guī)模合并。而隨著2002年后農(nóng)村稅費改革的逐步深入，鄉(xiāng)村干部的工作量大大減輕，精簡干部成為可能，合村并組的力度也明顯加大。但原因不僅限于此。研究者們認為，在國家對農(nóng)村社會由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型、大力推進城鄉(xiāng)一體化的背景下，合村并組有其更深的特殊歷史原因。一是原有農(nóng)村體制創(chuàng)新優(yōu)勢固化。20世紀90年代中期，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等體制創(chuàng)新的潛能逐漸開發(fā)殆盡，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的體制空間匱乏，更加上此時中小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在一段輝煌后走向衰落，所以，創(chuàng)建與稅費改革相配套的鄉(xiāng)村管理體制以節(jié)約成本，成為農(nóng)村進一步發(fā)展的內(nèi)在要求。②二是現(xiàn)有村莊格局存在諸多弊端。建立于原人民公社及生產(chǎn)大隊基礎上的現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，往往規(guī)模都比較小。而近些年一些地區(qū)因為水電站建設等出現(xiàn)的大規(guī)模移民搬遷等，也使部分村
莊微型化。從而導致村支兩委“官民”比例偏高，辦公場所等基礎設施重復建設但使用率低，財政負擔很重。③三是新農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在要求。隨著國家對農(nóng)支持力度的進一步加大，更需要統(tǒng)一規(guī)劃建設生產(chǎn)生活設施，實現(xiàn)土地經(jīng)營的集約化、規(guī)?；?、專業(yè)化。而合村并組有利于減少過于原子化的村莊布局給新農(nóng)村規(guī)劃帶來的村際博弈和內(nèi)耗。四是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要。在沿海和較發(fā)達地區(qū)，隨著農(nóng)村剩余勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉移，農(nóng)民對土地和村級組織的依賴度及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“敬畏”感普遍下降，隨著大批新辦企業(yè)向鄉(xiāng)村工業(yè)園區(qū)轉移，土地緊缺與經(jīng)濟發(fā)展越來越突出的矛盾迫使縣（市）鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府考慮如何提高現(xiàn)有農(nóng)村土地的綜合利用指數(shù)。適當調(diào)整村級行政區(qū)劃，推進合村并組則成為一個可供操作的契合點與著力點。④
30多年來的農(nóng)村改革與發(fā)展為合村并組提供了可能。一是基層政府職能不斷轉變、治理理念和黨的執(zhí)政能力不斷增強，干部管理水平明顯提高，具備領導大鄉(xiāng)大村的素質(zhì)。⑤二是農(nóng)村交通、通訊等基礎設施的改善，提高了村莊管理和服務的效率，拓展了相鄰村莊的交往空間和熟人或半熟人社會，降低了合并帶來的影響。⑥正是立足于對上述改革背景與條件的高度認同，以及對合村并組后一些村莊發(fā)展新氣象的觀察，一些研究者尤其是具有官方背景的實踐工作者，對合村并組持樂觀和肯定的態(tài)度，認為它適應了稅費改革后現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展的要求，只要政策和措施適當，就能夠大大提升村莊治理的功能與績效。有學者通過對沿海發(fā)達地區(qū)的考察，認為合村并組已經(jīng)產(chǎn)生及將要產(chǎn)生的積極意義，至少涵蓋以下幾個方面：一是在鄉(xiāng)村經(jīng)濟市場化程度不斷提高的情況下，合村對降低鄉(xiāng)村治理成本有現(xiàn)實和遠期效益；二是能夠提高公共基礎設施共享率和社會資源利用系數(shù)，并為鄉(xiāng)村農(nóng)地整理、流轉再創(chuàng)空間；三是行政村壓縮后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過問村級事務的機會增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村面對面的機會與時間增加，有助于改善基層政府在鄉(xiāng)村社會的執(zhí)政地位和形象；四是村莊擴大后，宗族文化因新添外來因子而加速分化與同化，對鄉(xiāng)村自治的負面影響減少，并為超脫于現(xiàn)有宗族的各種非政府組織的降生創(chuàng)造條件。⑦有學者對經(jīng)濟相對欠發(fā)達的部分地區(qū)進行考察后也發(fā)現(xiàn)了合村并組的成效：一是促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，特色經(jīng)濟發(fā)展格局初步形成；二是強化了村級農(nóng)業(yè)服務功能；三是優(yōu)中選優(yōu)，改善了村干部的結構和素質(zhì)；四是有效解決了機構臃腫、辦事效率低下的問題。⑧也正是基于對合村并組在實踐中的種種績效的認識，研究者認為，我們應站在歷史的高度和時代的前沿，以科學理智的態(tài)度來對待，并以高度的自覺性、主動性參與其中，做合村并組的促進派。當然，研究者也認識到，合村并組應充分考慮各村莊的經(jīng)濟水平、自然條件的差異及合村規(guī)模，在引導融合中穩(wěn)步前行。
然而，也有相當一批學者認為，倉促而行的合村并組，不僅難以實現(xiàn)其原有的預期目標，而且會遺患無窮，使鄉(xiāng)村治理陷于困境。一是財政減負的初衷難以實現(xiàn)。有學者認為，由于合村后管理地域和人口的增加，工作難度加大，因此，要保持新村干部的積極性，就必須提高其個人報酬，或增加其他管理成本，從而抵消干部人數(shù)減少的“贏利”。⑨二是弱化了國家在農(nóng)村的社會動員能力。有學者認為，村組干部構成了國家權力滲入農(nóng)村社會的有力體系，合村并組中村組干部的大量裁減，使國家缺少了一個真正了解農(nóng)村并可隨時動員起來應對危機的強有力體系。近年來有所增多的農(nóng)村群體性事件與此不無關系。⑩三是銷蝕了村莊治理的社會基礎。有學者認為，在合并前長期形成的“熟人”、“半熟人”社會，村干部可以通過個人面子等非正式力量來協(xié)調(diào)解決村務管理中的各種矛盾，而村組合并離散了原有的鄉(xiāng)情網(wǎng)絡與集體認同，使正式權力的非正式運作的社會基礎減少。B11四是加深了村民自治組織的行政化。有學者認為，由于合村后新上任的村干部對原來不屬于本片村的村情村務不熟悉，權威也不夠，因此，在開展工作中更多的是希望借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權威而“自愿”的附屬行政化。作為回報，村委會往往優(yōu)先完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各項“政務”而疏于“村務”，成為無足輕重的民意載體。五是阻滯了村級組織公共服務能力的提升。由于當前大多數(shù)農(nóng)村除村級組織外，公共服務組織非常匱乏，所以，隨著合村并組中原來密度較高的村級組織大量疏退出鄉(xiāng)村，農(nóng)民日益多元化的公共服務需求的滿足勢必大打折扣。六是侵蝕了縣鄉(xiāng)行政的功效。有學者認為，合村后，因村組服務不到位而招致村民不滿時，縣鄉(xiāng)干部就得花更多精力協(xié)助村干部的工作（包括處理村民上訪），從而以高成本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政置換低成本的村級組織功能。B12仔細看來，當前的爭議體現(xiàn)了“官”與“學”的分野：“官”方樂于在實踐中探索前行而普遍支持，不少學者則更多地著眼于對合村后鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的問題進行歷史理性的審視和批判，其觀點同樣值得改革者們關注和思考。