新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的問題與對(duì)策探討——中州學(xué)刊

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)是把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展納入整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展全局中通盤籌劃。它適應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系和利益格局的重大變化，激發(fā)了農(nóng)村活力，對(duì)加快實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)人口集中居住、產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展、土地集中經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層組織與管理變革、發(fā)展村民自治、提高農(nóng)村生活水平和質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)村及整個(gè)社會(huì)的融合等發(fā)揮了諸多功能。但是，由于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大多處于探索階段，各地在推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的同時(shí)，也存在著過于依賴政府推動(dòng)，更多強(qiáng)調(diào)外源式發(fā)展，忽略社區(qū)內(nèi)部能力的提升，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)象。本文在梳理分析新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程及問題的基礎(chǔ)上，嘗試探索可行的發(fā)展路徑，以期促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展。
一、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展與評(píng)析
新型農(nóng)村社區(qū)是具有一定規(guī)模和良好生產(chǎn)生活環(huán)境、并對(duì)周邊區(qū)域具有一定經(jīng)濟(jì)輻射作用的新型社會(huì)生活共同體，它發(fā)端于基層，來源于農(nóng)村基層干部群眾的首創(chuàng)。最近幾年來，全國各地積極推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，以此為突破口加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化步伐，旨在造福農(nóng)民、美化環(huán)境、節(jié)約土地、穩(wěn)固農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變農(nóng)村生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式，取得了積極的效果。由于農(nóng)村區(qū)域差異大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)不同，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，各地基于自身現(xiàn)實(shí)狀況展開積極探索，根據(jù)其地理位置、經(jīng)濟(jì)條件、生活習(xí)俗、文化傳統(tǒng)等不同的自然條件和生活習(xí)慣，因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，突出特色，出現(xiàn)了各具特色、各有優(yōu)勢(shì)，適合各地不同具體情況的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)類型，大致可歸納整理出以下6種主要模式：
1.城鎮(zhèn)開發(fā)連建模式。此種模式是指政府在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中居于主導(dǎo)地位，政府通過強(qiáng)大的行政力量，構(gòu)筑起自上而下的社區(qū)管理和服務(wù)體制的模式。這種類型一般存在于人口分布相對(duì)比較密集的城鎮(zhèn)結(jié)合點(diǎn)，是結(jié)合舊城改造和城區(qū)建設(shè)，運(yùn)用
房地產(chǎn)開發(fā)模式進(jìn)行整村拆遷改造、遷村并點(diǎn)、連片開發(fā)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。這種建設(shè)模式一般出現(xiàn)在靠近省會(huì)和直轄市的郊縣，重點(diǎn)突出“城市化”、“社區(qū)化”的發(fā)展理念，采取“政企合作、市場開發(fā)”的運(yùn)作方式，將轄區(qū)內(nèi)的行政村規(guī)劃為幾大新型社區(qū)，由政府投資進(jìn)行社區(qū)內(nèi)外的道路、供排水、電力等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，同時(shí)，通過行政化力量實(shí)施社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)，便民服務(wù)站、衛(wèi)生服務(wù)站、圖書閱覽室、文體活動(dòng)室、便民超市等一應(yīng)俱全，集便民服務(wù)、村民自治、文體娛樂于一體。
2.產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)帶動(dòng)模式。這種模式是對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)范圍內(nèi)的村莊結(jié)合園區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行社區(qū)建設(shè)。其特點(diǎn)是統(tǒng)籌園區(qū)與“園中村”和園區(qū)近郊村的規(guī)劃，統(tǒng)籌布局園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集中建設(shè)住宅小區(qū)，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民生活條件同步改善的良好局面。這種模式對(duì)有效破解農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)效益低、農(nóng)村面貌落后、農(nóng)民增收緩慢等“三農(nóng)”難題，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)化、農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化等“三化”有積極的作用，同時(shí)有助于解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中“錢從哪里來、人往哪里去、民生怎么辦、糧食怎么?！钡膯栴}。
3.以中心村為圓點(diǎn)多村聯(lián)建模式。這種模式是以中心村為依托，統(tǒng)一組織建設(shè)社區(qū)，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，并將周邊村莊整體拆除復(fù)墾。這種模式的特點(diǎn)是由一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村通過兼并周邊經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村，整合形成一個(gè)新型農(nóng)村住宅社區(qū)的模式。這種以強(qiáng)帶弱、共同發(fā)展的模式意義重大，它可以使落后的自然村莊實(shí)現(xiàn)跳躍式發(fā)展，有效地通過強(qiáng)村的各種優(yōu)勢(shì)資源和自己的發(fā)展創(chuàng)新，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱和動(dòng)力源，從而超越一般自然村莊，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心。隸屬河南省濮陽縣慶祖鎮(zhèn)管轄的西辛莊，是全國有名的“全國農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)”、“全國精神文明村”、“全國民主法制示范村”。為圓農(nóng)民的“城市夢(mèng)”，讓農(nóng)民腰板硬起來，西辛莊正籌劃發(fā)揮強(qiáng)村集聚效應(yīng)，聯(lián)合周圍15個(gè)村，組合建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，不僅能整合出2000畝發(fā)展空間，而且可以減少周邊城市的壓力，吸引附近農(nóng)民就業(yè)、生活，產(chǎn)生集聚效應(yīng)。
4.村企共建模式。該模式是指企業(yè)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體，社區(qū)管理和服務(wù)主要由企業(yè)承擔(dān)，形成以企業(yè)為主體的社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制。此類模式是將企業(yè)的發(fā)展與新型農(nóng)村社區(qū)住宅社區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，借助企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提供資金支持，強(qiáng)力推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃。其特點(diǎn)是以互惠互利為導(dǎo)向，引導(dǎo)支持各類企業(yè)對(duì)相關(guān)村莊進(jìn)行搬遷建設(shè)、整體改造，對(duì)騰空的土地及相關(guān)資源進(jìn)行開發(fā)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)擴(kuò)張發(fā)展、村居條件改善的雙贏?？傮w上來看，這類社區(qū)建設(shè)模式充分發(fā)揮了企業(yè)主體的能動(dòng)作用，企業(yè)成為凝聚社區(qū)成員、共建和諧的推動(dòng)主體，而政府則成為了社區(qū)建設(shè)的輔助者。
5.移民異地搬遷模式。這類新型農(nóng)村社區(qū)模式主要是動(dòng)員散落在山區(qū)的各個(gè)居民點(diǎn)，下山到中心鎮(zhèn)集聚，以便于集中人口、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一提供配套基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一提供行政管理和公共服務(wù)，從而破解決山區(qū)面積較大，人口密度較小，行政村分布零散，難以提供集中的行政管理和公共服務(wù)等方面的難題，以提高規(guī)模效益。特別適用于位置比較偏遠(yuǎn)或者深石山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害威脅區(qū)、煤礦塌陷區(qū)、礦區(qū)等不宜居住的地方以及扶貧搬遷的村莊。該模式可以解決居住在自然條件惡劣區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民的生存生活和脫貧致富問題，而且為改善和恢復(fù)遷出地生態(tài)環(huán)境打下良好基礎(chǔ)，達(dá)到扶貧與生態(tài)建設(shè)雙重效益。
6.舊村集聚建設(shè)模式。這一模式是指在傳統(tǒng)村莊的基礎(chǔ)上，通過多種形式將城郊村和鎮(zhèn)街駐地村進(jìn)行重新規(guī)劃，將原來居住布局比較分散、基礎(chǔ)設(shè)施比較落后的村莊進(jìn)行拆舊建新，同時(shí)吸納周圍村莊的農(nóng)戶入住。由村集體籌措資金，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并在舊村改造過程中，堅(jiān)持把新型農(nóng)村社區(qū)一體化服務(wù)中心納入村莊整合建設(shè)的整體規(guī)劃，堅(jiān)持把土地集約節(jié)約利用貫穿于村莊整合建設(shè)過程，將村莊整合改造成環(huán)境優(yōu)美、配套完善、功能齊全的新型農(nóng)村社區(qū)，將周邊村莊整體拆除復(fù)墾。
總之，各地在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)實(shí)踐中，基本形成了能夠符合不同群體要求的、多元化的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)機(jī)制，具有以下共性特征。
第一，建設(shè)主體存在多樣性與差異性。在實(shí)踐中，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體具有多樣性與差異性。農(nóng)村社區(qū)公共管理與公共服務(wù)活動(dòng)的開展，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)體現(xiàn)為政府的強(qiáng)力推動(dòng)，不過，在一些經(jīng)濟(jì)富裕的地區(qū)，社區(qū)集體企業(yè)已經(jīng)開始承擔(dān)起社區(qū)治理的責(zé)任，政府則處于次要地位。除此之外的社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理等，政府的責(zé)任主體地位不明顯，其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織、市場力量的主體地位更為突出，成為具體社區(qū)管理和服務(wù)者。在相對(duì)封閉性地區(qū)，有些新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的各類成熟經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織已經(jīng)開始承擔(dān)起推動(dòng)社區(qū)自我管理和服務(wù)的重任；在開放性、流動(dòng)性較強(qiáng)的地區(qū)，市場及社會(huì)力量在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的主體地位顯得尤為突出。
第二，管理運(yùn)行機(jī)制具有靈活多樣化。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，基于各地的現(xiàn)實(shí)差異，農(nóng)村社區(qū)運(yùn)行機(jī)制也更加富于彈性、靈活，并不具有統(tǒng)一的模式。在新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部自我組織能力較強(qiáng)的地區(qū)，組織化渠道成為新型農(nóng)村社區(qū)公共決策的重要途徑和方式。各類居民通過加入相應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織，以集體的方式參與社區(qū)重大決策制定，并投身新型社區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理。而在內(nèi)部組織相對(duì)較弱的地區(qū)，新型社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)自治機(jī)制則是社區(qū)管理的重要運(yùn)行方式。在社區(qū)自組織力量不發(fā)達(dá)的地區(qū)，行政組織運(yùn)行機(jī)制或通過購買服務(wù)形成的社會(huì)化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制更為凸顯。另外，有些地區(qū)，市場主體介入程度較高，市場化運(yùn)作是新型農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的重要組成部分。
第三，建設(shè)內(nèi)容千差萬別因地制宜。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最終目的在于在農(nóng)村構(gòu)建新時(shí)期的新型社會(huì)生活共同體，形成具有凝聚力、向心力與歸屬感的新社區(qū)，因此，新型農(nóng)村社區(qū)的意識(shí)顯得尤為重要。在實(shí)踐中，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)千差萬別，有的新型社區(qū)建設(shè)側(cè)重于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是市場經(jīng)濟(jì)條件下，調(diào)動(dòng)廣大新型社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)、提高社區(qū)凝聚力的重要?jiǎng)恿λ?。而?jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，新型社區(qū)建設(shè)側(cè)重于社區(qū)文化建設(shè)，豐富廣大農(nóng)民群眾的文化娛樂活動(dòng)是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。總體上來看，每個(gè)地區(qū)的社區(qū)建設(shè)基本上都是在側(cè)重于某一項(xiàng)內(nèi)容的基礎(chǔ)上還兼顧搞其他方面建設(shè)，承載著不同的功能。