新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的問題與困境——中州學(xué)刊

新型農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性工程，涉及農(nóng)村工作的方方面面。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到、非農(nóng)轉(zhuǎn)移條件具備時，新型農(nóng)村社區(qū)可以優(yōu)化資源的配置、改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高群眾生活水平。但是，社會發(fā)展有著它自身固有的規(guī)律，不以任何外力的意志為轉(zhuǎn)移。新型農(nóng)村社區(qū)畢竟是對幾千年來農(nóng)村存在狀態(tài)的顛覆，毋庸諱言，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也存在著諸多值得關(guān)注的問題。
1.“強(qiáng)制性”濃厚，行政權(quán)力過度干預(yù)問題。居住集中化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移密切相關(guān)，是實(shí)現(xiàn)這些歷史發(fā)展趨勢的重要基礎(chǔ)。因此，新型農(nóng)村社區(qū)需要按照新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化發(fā)展的客觀要求，以現(xiàn)實(shí)的社會發(fā)展作為支撐有序推進(jìn)。但是一些地方為追求政績，不切實(shí)際地盲目推進(jìn)，尤其在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移條件不成熟的地區(qū)，具有顯著的政府自上而下“強(qiáng)制性”和“規(guī)劃性”干預(yù)較嚴(yán)重的問題，一方面造成農(nóng)民對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)了解不多、認(rèn)識不足，參與社區(qū)建設(shè)的熱情不高，“等靠要”甚至以此向上“爭資金”“要資金”心態(tài)普遍，另一方面，部分地方政府越疽代苞，一味追求形象或政績，在社區(qū)建設(shè)中忽視農(nóng)民的實(shí)際需要，違背了群眾的意愿和城市化的發(fā)展規(guī)律，造成農(nóng)民“被上樓”怪相，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。
2.農(nóng)民就業(yè)和產(chǎn)業(yè)支撐問題。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是農(nóng)民社區(qū)新生活的可靠物質(zhì)保障。“新型農(nóng)村社區(qū)”是“殼”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是“核”。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的根基在于有扎實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐。一些地區(qū)在推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，急于求成，不考慮或者少考慮社區(qū)農(nóng)民的就業(yè)和社區(qū)存在的根基，貿(mào)然集中土地，切斷農(nóng)民的最后退路。目前，農(nóng)民耕種土地雖然收益不高甚至賠本，但這畢竟是農(nóng)民最后的退路，也是各種社會矛盾最后的緩沖，如果貿(mào)然斷去這一最后的退路，處置不善，后果不堪設(shè)想。
3.公共設(shè)施缺失和村民自治問題。新型農(nóng)村社區(qū)不應(yīng)當(dāng)只是形式上的變換，而應(yīng)該是真正的居民組織與管理形式的變革。要發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，與城市社區(qū)相銜接，需要解決一系列體制與管理問題，特別是涉及到土地制度、集體資產(chǎn)的改制、城鄉(xiāng)管理體制的統(tǒng)一等。但是，目前多數(shù)并居后的新型農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)主要靠自身投資或地方投入，投入明顯不足。受困于地方財(cái)政條件，城鄉(xiāng)公共設(shè)施的資金投入差距較大。實(shí)際上受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約，新型農(nóng)村社區(qū)還沒有建立起跟城鎮(zhèn)市民同樣的各項(xiàng)社會福利和保障制度，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠，因此發(fā)展空間和整體水平的提升有很大局限。此外，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為新形勢下深化村民自治的一個重大措施，政府和村兩委要讓農(nóng)民全過程參與新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的醞釀、討論、審核和實(shí)施，引導(dǎo)農(nóng)民自主建設(shè)、自主理財(cái)、自主管理，但各地在這方面存在著明顯的不足，嚴(yán)重忽視了村民的民主權(quán)益。
三、新型農(nóng)村社區(qū)未來的發(fā)展對策探討
為使新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)順利進(jìn)行，建議在實(shí)踐中注意把握以下幾點(diǎn)。
1.把握基本原則，保護(hù)農(nóng)民利益。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)是加快城鄉(xiāng)一體化步伐的實(shí)踐探索。在這一探索實(shí)踐中，要本著有所為、有所不為，少說多做、務(wù)實(shí)重干的精神，堅(jiān)持以人為本的原則，尊重基層干部群眾實(shí)踐創(chuàng)造，充分調(diào)動基層和各方的積極性，積極穩(wěn)妥開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是城市化過程中資源空間重組的過程，由于涉及到土地這一生存和發(fā)展的基本保障，農(nóng)民自然強(qiáng)烈關(guān)注自身在這一進(jìn)程中的利益得失。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，本著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展思路，一切從符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，符合農(nóng)民群眾的利益和愿望出發(fā)，所有的政策都要著力于維護(hù)和保障人民群眾的利益，讓老百姓在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程當(dāng)中真正改善生活條件、居住條件，真正得到實(shí)惠，享受到更多建設(shè)發(fā)展的成果。
2.擴(kuò)大財(cái)政投入，保障公共服務(wù)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個系統(tǒng)、長期、復(fù)雜的工程，其基礎(chǔ)設(shè)施、社會公共服務(wù)設(shè)施，都需要政府投入、財(cái)政支持。因此，各級政府要建立科學(xué)完善的財(cái)政保障機(jī)制，高度重視、周密部署強(qiáng)化措施，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作提供堅(jiān)實(shí)的、持續(xù)的財(cái)政保障，確保新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)能夠在強(qiáng)有力的財(cái)政保障下穩(wěn)步推進(jìn)。同時，要加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合力度，管好用好涉農(nóng)資金，完善整合機(jī)制，將新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村中小學(xué)校舍改造，農(nóng)村危房改造和科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會保障、司法等涉及農(nóng)村社區(qū)服務(wù)建設(shè)的各類資金納入整合范圍，使其起到“四兩撥千斤”的作用。要努力提高公共服務(wù)水平，通過完善相應(yīng)政策法規(guī)，逐步實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給的規(guī)范化與系統(tǒng)化，建立健全長效機(jī)制，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的考核和獎懲機(jī)制等。
3.加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)集約經(jīng)營。土地是農(nóng)村各種利益關(guān)系的集合體，土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村各階層的利益再分配。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，從政策的層面來看，應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，提高農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿，加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。同時，要從集約用地出發(fā)，在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)過程中，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，及時建立土地流轉(zhuǎn)檔案，對土地續(xù)包、土地流轉(zhuǎn)面積分戶設(shè)立清冊，涉及田塊、面積變動和流轉(zhuǎn)的做好變更登記，并通過法律手段和管理體制的改革，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置與資源的集約利用。
4.加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)就近就業(yè)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要使他們能就地就近非農(nóng)就業(yè)，就地就近發(fā)展集約農(nóng)業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使之具有強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐。要根據(jù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，圍繞城鎮(zhèn)市場需要發(fā)展服務(wù)性勞動密集型產(chǎn)業(yè)，面向城鎮(zhèn)發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，堅(jiān)持集約發(fā)展、集中發(fā)展、規(guī)模發(fā)展、特色發(fā)展、綠色發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，確保在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中做到就業(yè)優(yōu)先。產(chǎn)業(yè)和就業(yè)既是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的前提，也是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)。要堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社區(qū)建設(shè)同步規(guī)劃，充分利用居住方式變化對生產(chǎn)方式形成的倒逼機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、機(jī)械化耕作、現(xiàn)代化管理和結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，讓社區(qū)居民搬得進(jìn)、住得穩(wěn)、能致富。
5.加強(qiáng)管理創(chuàng)新，促進(jìn)社區(qū)和諧。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅帶來農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的巨大變化，也帶來基層社會管理的新變化。這就要求社區(qū)管理者及居民突破原來村落的固有界限，關(guān)注整個社區(qū)的發(fā)展事務(wù)的理念。同時，隨著居民生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的精神與生活需求也日趨多樣化，所以應(yīng)重視建立多樣化的社區(qū)文化建設(shè)，通過社區(qū)文化建設(shè)重建農(nóng)村社區(qū)認(rèn)同。要創(chuàng)新社會管理方式，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)，妥善處理新社區(qū)管理組織與原村級組織的關(guān)系，組建新的社區(qū)黨組織和居委會，逐步實(shí)現(xiàn)村民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)變，不斷提高社區(qū)管理和公共服務(wù)水平，促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)和諧建設(shè)。
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