國有企業(yè)改制中勞動關系問題原因分析——中州學刊

國有企業(yè)改制中勞動關系問題的出現(xiàn)，既有宏觀方面相關規(guī)章體系不健全的原因，又有微觀層面企業(yè)實際操作中政策落實不到位的因素；既包括長期積累的深層次矛盾，也包括改制過程中的新問題。概括起來主要有以下幾個方面。
1.相關法律、法規(guī)體系的缺陷
涉及我國國有企業(yè)勞動者維權(quán)的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國勞動合同法》以及《中華人民共和國勞動合同法實施條例》。在政策層面，國家也出臺了一系列政策對國有企業(yè)勞動者維權(quán)進行規(guī)范。但是，在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架下，仍有一些現(xiàn)實問題無法解決。在實踐中，法律條款釋義不夠明確，操作性不強，新出臺的許多政策僅是根據(jù)國有企業(yè)改革中發(fā)生的新問題而進行的規(guī)定，缺乏邏輯性，難以構(gòu)成完整的法律法規(guī)體系。
針對國有企業(yè)職工的經(jīng)濟補償標準，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會在《關于進一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作的實施意見》中只是提出一些“意見性”的規(guī)定，并沒有形成相關法律。財政部在《企業(yè)公司制改建有關國有資本管理與財務處理的暫行規(guī)定》（財企[2002]313號）中規(guī)定，要按照企業(yè)所在地縣級以上人民政府的規(guī)定制定經(jīng)濟補償標準。河南省《關于深化國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的意見（試行）》規(guī)定，對于解除勞動合同的職工，應區(qū)別不同情況，按規(guī)定支付相應的經(jīng)濟補償金。對此，相關部門并沒有統(tǒng)籌制定補償標準。這就導致了企業(yè)各行其是，加劇了企業(yè)間職工補償標準的差異，形成職工的攀比心理，不利于改制的順利進行。
對于土地出讓金返還問題，不同部門也都形成了不同的規(guī)定?！逗幽鲜∪嗣裾P于加快推進省直機關所屬企業(yè)脫鉤改制工作的實施意見》（豫政[2009]65號）主要對土地出讓金用途進行了規(guī)定：改制企業(yè)（含關閉破產(chǎn)企業(yè)）職工安置費用首先通過企業(yè)自身資產(chǎn)變現(xiàn)解決，不足部分可用劃撥土地處置收益支付，尚有缺口的由企業(yè)主管部門提出申請，經(jīng)脫鉤改制辦公室初審，省財政廳復審后報省政府批準，從省屬國有企業(yè)改革專項資金中足額及時解決?！多嵵菔腥嗣裾P于我市企業(yè)改制中有關土地資產(chǎn)處置問題的通知》（鄭政文[2003]144號）對土地出讓金的收支部門與方向予以規(guī)定：2003年2月20日后，企業(yè)改制涉及的劃撥土地處置應嚴格按照國土資源部《關于改革土地估價結(jié)果確認和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》（國土資發(fā)[2001]44號）規(guī)定執(zhí)行；土地出讓金按照“收支兩條線”，由市土地行政主管部門核算，市財政部門收取，用于職工安置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增資減債?！多嵵菔腥嗣裾P于加強土地管理促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的通知》（鄭政[2009]42號）針對不同類型企業(yè)的土地出讓金核算辦法進行了規(guī)定：改制企業(yè)土地處置中，省屬改制企業(yè)土地出讓金依據(jù)《關于改革土地估價結(jié)果確認和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》（國土資發(fā)[2001]44號）之規(guī)定，按照出讓土地使用權(quán)價格與劃撥土地使用權(quán)價格差額部分核算；市屬改制企業(yè)土地出讓金按照出讓土地使用權(quán)價格全額核算。沒有一個部門對土地出讓金返還制定出完整的規(guī)則。這種“一政多門”現(xiàn)象增加了土地出讓金返還的程序，使原本經(jīng)營困難、缺乏改制成本的企業(yè)靠返還的土地出讓金向職工支付的解除勞動合同經(jīng)濟補償金遲遲無法到位。
2.政府職能部門規(guī)定不一致
當前我國正處于行政體制改革的轉(zhuǎn)型階段，許多行政部門因合并和調(diào)整在其職能劃分上出現(xiàn)重復或缺位。對于同一問題，中央與地方相關部門規(guī)定不一致的情況經(jīng)常出現(xiàn)，從而導致企業(yè)在實際操作中無所適從。以內(nèi)退職工生活費標準的確定為例，河南省經(jīng)貿(mào)委、財政廳等十二個部門聯(lián)合發(fā)布的《關于深化國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的意見（試行）》（豫經(jīng)貿(mào)企改[2003]372號）規(guī)定，生活費可按最低不低于當?shù)叵聧徛毠せ旧钯M標準發(fā)放?！蛾P于進一步規(guī)范國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制的通知》（國資發(fā)分配[2005]250號）則規(guī)定，內(nèi)部退養(yǎng)職工生活費預留標準由企業(yè)根據(jù)有關規(guī)定確定，最高不超過按所在省（區(qū)、市）計算正常退休養(yǎng)老金的辦法核定的數(shù)額。在這些文件中，有的僅規(guī)定內(nèi)退職工生活費標準的上限，有的僅規(guī)定下限；有的以當?shù)叵聧徛毠せ旧钯M作為標準，有的則以退休養(yǎng)老金作為標準。另外，還有文件以企業(yè)平均工資和最低工資作為標準。政策的不一致帶來的后果就是企業(yè)在實際操作中隨意制定標準。有的企業(yè)把平均工資確定為最低生活費，有的企業(yè)按職工在職時的正常工資標準確定，有的企業(yè)則按職工在職時的正常工資標準的一定比例確定。資料顯示，2004年全國城鎮(zhèn)在崗職工的月平均工資是1335.3元，鄭州市內(nèi)退人員養(yǎng)老金的月平均水平是636元，僅為全國水平的47.6%，過低的標準影響了內(nèi)退人員的日常生活。
3.工會職能的缺位
工會承擔著為勞動者維權(quán)的基本職能。工會是企業(yè)管理層與職工之間信息的傳遞者與矛盾的調(diào)節(jié)者。而在實際操作中，由于工會是企業(yè)的職能機構(gòu)，經(jīng)費由企業(yè)提供，工會主席往往享受公司副總級別的待遇，因此工會的主導權(quán)在企業(yè)手中。推選出的職工代表缺乏民主性，職工參會的積極性較差，多數(shù)職工僅將工會的職能定位為福利的發(fā)放、文化活動的組織，加上部分企業(yè)缺乏對職工不滿情緒正常申訴和處理的疏通渠道，職工的勞動熱忱被極大挫傷③。調(diào)查顯示，認為向企業(yè)提出建議沒有作用或作用不大而不主動發(fā)表自己觀點的職工占比高達71.1%④。此外，仍有一些職工法律意識淡薄、維權(quán)意識差，在其受到不平等待遇時，也不愿積極運用法律武器來維護自身的權(quán)益。