快速城市化進程中失地農民安置問題研究——江淮論壇

 隨著社會主義市場經濟的快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化的不斷推進，農村集體土地被大量征用，失地農民這一特殊群體由此產生。土地被征用后的農民，既不同于傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)居民，也不同于傳統(tǒng)意義上的農村村民，成為“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的社會群體。[1]據專家估計，1990—2003年的13年間失地農民的數量超過6500萬人，而且每年以250～300萬的人數遞增[2]，2020年我國失地農民總數將達1億人以上。伴隨失地農民數量的逐年增長，貨幣賠償、就業(yè)安置、拆遷補償不到位或者不盡合理，引發(fā)了許多社會矛盾，成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。[3-4]
在分析現有失地農民安置問題及成因的基礎上，綜合比較現有安置方式的優(yōu)缺點，以集中區(qū)為例，設計包括保障、補償及安置等多種方式的綜合安置體系，并對上述體系進行可行性分析與優(yōu)勢評價，提出保障失地農民生活水平和可持續(xù)發(fā)展的對策建議。
一、城市化進程中農地征用制度的缺陷與原因分析
（一）城市化進程中農地征用制度的缺陷
從1990年代開始，我國土地資源進入市場，推進市場配置、要素配置，形成了《土地管理法》、《城市房地產管理法》等一系列相關法律法規(guī)。其中《土地管理法》第四十七條規(guī)定土地的征收按照原用途給予補償，即土地轉為他用的增值收益歸征用者所有，這是現行土地政策的主要缺陷。[5]這種“土地轉用的增值收益歸征用者所有”的制度設計往往會誘使地方政府有較強的過度征用土地的欲望，從而出現資源配置的效率損失。[6]
隨著市場經濟的不斷發(fā)展及用地規(guī)模的不斷增長，土地資源配置的低效率，失地農民就業(yè)難、補償低、社保不健全等諸多問題也隨之而來，尤其表現在征用補償權利上，始終忽視了農民的參與權利。[7]在城市化進程中，征用農村土地的過程實質是國家、集體和農民為追求各自利益最大化而相互博弈的過程，其結果是政府獲利最多，集體居中，農民最少。[8]據有關部門調查表明，如果以被征用土地的出讓價（即土地出讓金）加稅費為征地收益，農民只得其中的5%～10%，農村集體獲得25%～30%，60%～70%為政府及各級部門所得。[1]因此，在土地征用的過程中，作為土地的出讓方，農民的經濟權益沒有得到應有的保障。2001年以來，國土資源部先后在全國19個城市進行征地制度改革試點。國土資源部的調查結果顯示，56.3%的失地農民認為征地后生活有所降低或有很大降低。關于失地農民“受償意愿”的實證研究表明，由于我國現行的征地補償忽視農民的“受償意愿”，強制征地與低價補償導致社會矛盾與沖突大量發(fā)生的同時，也提高了征地過程中非市場性的交易成本，刺激了土地資源和巨量資本的錯誤配置[9]，從而導致土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，1999—2007年城市建成區(qū)面積擴大了7.2%，但人口只相應增長了4%，而且失地農民城市化進程滯后，形成了大量“偽城市化”的農民。
（二）城市化進程中農地征用制度缺陷形成的原因
1.農地征用的政府壟斷性與強制性
我國土地產權體系建立在公有制產權基礎上的國有和集體二元產權制度之上。農地征用具有政府經營性質，其過程是將集體土地依法征為國有后在土地市場中通過招拍掛的方式出售，從而由農民經政府最終進入市場，實現土地價值的增值。[10]
由于地方政府對其所轄的農村集體具有一定程度的管理權，在與農村集體的經濟博弈中處于絕對有利地位，通過壟斷土地交易價格可以實現其城市經營利益的最大化，從而形成了農地征用的政府性壟斷，導致土地的出讓價格并非市場配置資源的運行結果，土地依賴性最強的農民意愿并沒有體現，其主體利益受損。[10]對比完善的市場經濟機制，我國農地征用補償費用所依照的是《土地管理法》設定的依據農地農業(yè)生產產值計算的非市場價格，并不是由土地市場化的供需雙方所共同決定的。農地征用在一定程度上具有強制性，農民產權主體沒有選擇的自主性，更不可能獲取盡可能多的經濟利益。[9]
基于上述分析，在全國土地市場壟斷競爭及分稅制的背景下，地方政府依靠其對土地資源的絕對支配權，出于對政績的強烈追求而出讓土地[11]，這也是現階段我國工業(yè)化最有效的引資方式。在非市場化低價征地補償條件下，政府利用低成本土地要素的投入帶動經濟發(fā)展。這種內在動力是造成農民產權主體受損、農地征用前后巨大價格差的直接原因。
2.城市化進程中失地農民安置的功能性替代
對于土地征用補償的理論依據，學者們先后從既得權、恩惠、公用征收、社會職務、特別犧牲以及農地價值與功能等多個方面進行了闡述。我國征地補償屬于不完全補償，且補償范圍和標準也比世界其他國家偏小偏低。[12]2012年的《中華人民共和國土地管理法修正案草案》中刪除了現行法律中“按土地原有用途補償，以及土地補償費和安置補助費總和不得超過前三年平均年產值30倍”的內容，提出了“無上限補償”的原則，然而最大的困難在于如何確定補償標準。從農民意愿的角度，征地補償的比例應大幅提高。但土地農轉非之后的自然增值，來源于整個社會的經濟發(fā)展，從而體現此增值的地價增長，應當歸社會所有而不應當歸原農地所有者所有，也不應當歸農轉非之后的土地使用者所有，失地農民補償比例的提高也受此限制。
因為農地征用具有政府壟斷性與強制性，農村集體土地市場存在著政府失靈，而政府作為公共利益的代表，必須承擔起對失地農民的政府責任。而這種責任應體現在農地征用時充分尊重農民的意愿，滿足土地對農民的功能性依賴。要讓農民放棄土地經營權，就要保證農民得到的補償不低于耕種土地收益，而耕種土地收益除了包括現有法規(guī)規(guī)定土地自身的產出之外，還應包括土地為農民提供的失業(yè)、養(yǎng)老保障等方面的利益。因此，在失地征用的過程中，失地安置必須實現對土地的“功能性替代”。土地征用的啟動、公告、征收方式、補償方式、補償標準等所有環(huán)節(jié)的確定都應該體現農民對土地的功能性依賴；此外，所有的補償都應確定一個相對為多數人接受的標準，這樣也可以在一定程度上避免土地的盲目征用。