城市化進程中失地農民安置體系設計與分析——江淮論壇

 （一）城市化進程中現(xiàn)有失地農民安置方式比較
在多年征地安置的實踐中，我國對失地農民的安置方式由建國初期的以招工安置、置地安置為主逐漸發(fā)展為1990年代以來以貨幣安置為主，輔以社會保障安置的方式。[13]近年來，各級政府紛紛開始嘗試一些新的安置方式，如入股安置、留地安置、社會保障安置等，取得了一定的社會效果。[14]現(xiàn)有的各種安置方式在安置效率、執(zhí)行難度、政策公平性、失地農民的權益保障以及其生產生活的可持續(xù)方面均有差別，如表1所示。
目前失地農民安置的效果不佳，主要是因為征地制度及不同征地安置方式存在一系列問題。集中區(qū)目前人口為12.5萬人，未來要建成200萬人口的城市，必將帶來大規(guī)模的征地拆遷，拆遷安置面臨的矛盾和問題將更加突出。因此，通過對現(xiàn)有安置方式的比較分析，有助于尋求一條更加合理有效的安置途徑。
（二）“三位一體”的綜合安置體系設計
比較各種安置方式的優(yōu)劣，現(xiàn)有的各種安置方式其實具有不同功能，如社保安置具有保障功能，貨幣安置具有補償功能，就業(yè)安置具有安置功能。一個科學合理的安置體系應當在既能保障失地農民當前的基本生活，又能保障其可持續(xù)發(fā)展的同時，兼顧政府的財力負擔。因此，對失地農民的安置應根據(jù)土地滿足農民的不同功能，按照“先保障、后補償、再安置”的原則，即首先對失地農民進行法律、居住及社保等方面的保障，使農民沒有后顧之憂，愿意出讓土地；其次對失地農民進行補償，主要是對農民土地當期收益與住房等補償金去除保障環(huán)節(jié)中的農民應承擔的部分進行貨幣補償；最后是安置，采用以就業(yè)安置為主、其他安置方式為輔的多種安置方式，進而建立包括保障、補償及安置等多種功能的融合多種方式的“三位一體”綜合安置體系，依據(jù)失地農民的不同意愿，靈活采用各種保障、補償及安置方式的不同組合，讓被征地農民分享真正意義上的城市化成果。下文以江北產業(yè)集中區(qū)為例，具體說明體系的內容。
1.先保障。（1）法律保障。制定《江北產業(yè)集中區(qū)失地農民安置管理與實施辦法》，保護失地農民的合法權益不受侵害，賦予農民集體土地后期收益權，保障安置費用的分配和管理。（2）居住保障。規(guī)劃在集中區(qū)內河周圍按照城市社區(qū)的要求建立失地農民安置社區(qū)，在征地前即完成社區(qū)建設，如不需要住房可采取貨幣化補償?shù)姆绞?。采用?yōu)惠獎勵的措施減少征地拆遷中的阻力，鼓勵按時搬遷，以保證征地拆遷的順利進行。（3）社保保障。根據(jù)被征地農民的不同年齡段，實行分類保障。按照一定比例，從政府將土地市場化后獲得的出讓金中提取失地農民社會保障風險準備金，并引入市場機制，由專門的基金管理機構運營。
2.后補償。在解決了失地農民的基本生活保障后，對補償標準與補償分配作以下調整：從城市居民的角度，制定失地農民補償標準，提高分配比例。將土地補償費、安置補助費、青苗補償費、房屋等地上附著物補償費減去失地農民保障資金的出資部分，確定符合城市居民要求的征地補償標準，同時相應調整補償資金的分配比例。
3.再安置。（1）就業(yè)安置。集中區(qū)在初期將著力承接與發(fā)展引進容易、帶動力強的產業(yè)，創(chuàng)造大量的就業(yè)機會，這為失地農民的就業(yè)安置提供了有利條件。建立“失地農民”登記制度，實施再就業(yè)培訓“陽光工程”，保證失地農民能夠順利就業(yè)。（2）入股安置。以自愿為原則，以家庭為單位，將失地農民的土地使用權作為股份，交由政府統(tǒng)一管理，每年按土地比例分紅，不愿意采取入股安置的采用貨幣化補償方式。首先，集體經濟組織牽頭，成立土地股份合作社，確定內部組織；其次，清產核資，界定股東，量化股權，制定利潤分配方案；再次，與政府簽訂合作協(xié)議，從征地開始即支付紅利，具體金額可參照當?shù)赝恋亓鬓D價格；最后，進行股權管理和分紅。（3）觀念安置。利用各種途徑廣泛宣傳設立集中區(qū)的重大意義，使集中區(qū)人民充分認識到這是一個千載難逢的歷史性機遇，加強失地農民的身份認同感，自然產生強烈的幸運感、幸福感、自豪感和使命感，自覺形成人人期盼集中區(qū)快速發(fā)展、個個爭取為集中區(qū)建設貢獻力量的良好局面，主動適應城市生活，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。（4）發(fā)展安置。整合公共服務資源，將失地農民與城市居民同等對待，構建城市居民與失地農民均能接受的功能完備的公共服務體系。
（三）“三位一體”的失地農民安置體系特點
按照安徽省人民政府關于公布安徽省征地補償標準的通知（皖政〔2009〕132號），集中區(qū)的征地補償標準參照和縣II（姥橋鎮(zhèn)、白橋鎮(zhèn)、沈巷鎮(zhèn)）的補償標準，即農用地為30800元，建筑用地和非農用地為15400元。如果采用貨幣安置的方式，不能解決農民的長遠生活，而且隨著集中區(qū)工業(yè)化進程的推進，將產生大量的工作崗位，有利于集中區(qū)人口的集聚。因此，為了實現(xiàn)快速城市化，同時保障失地農民的長遠生活，實現(xiàn)土地對失地農民的“功能性替代”?！叭灰惑w”的綜合安置體系具有以下特點：（1）尊重失地農民的意愿。上述安置體系包括社保、居住保障，滿足土地的社保功能與居住功能，充分考慮被征地農民的意愿，使得農民愿意土地被征收。（2）保障失地農民生活水平持續(xù)提高。以就業(yè)安置為主，輔以入股安置，替代土地的社保功能與就業(yè)功能，以集體土地使用權入股的方式，并且通過培訓盡快就業(yè)，使失地農民得到可持續(xù)的生活保障，從而保證農民利益不受侵害。（3）有利于加快城市化進程。以觀念安置與發(fā)展安置相結合的方式，促使農民成為真正的城市居民，有利于加快集中區(qū)的二、三產業(yè)發(fā)展，加快經濟結構優(yōu)化與城市化進程。