農(nóng)村社區(qū)公共品供給非包容的“排斥性”邏輯——江淮論壇

 農(nóng)村社區(qū)公共品的充足供給為農(nóng)業(yè)效率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展提供基礎(chǔ)性條件，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)包容性增長的戰(zhàn)略重點和努力方向之一?？梢哉f，要實現(xiàn)包容性增長，農(nóng)村社區(qū)公共品供給應(yīng)具有全方位的“包容性”，即必須能有效、充足、公平地滿足鄉(xiāng)村對公共品的實際需要，尤其要使農(nóng)民充分享受到公共品供給的表達權(quán)和決策權(quán)。但反觀我國當下農(nóng)村社區(qū)公共品供給的現(xiàn)實情況，卻存在著諸多排斥性增長所帶來的問題和困境，呈現(xiàn)出非包容的“排斥性” 邏輯。
（一）體制設(shè)置的排斥性：公共品供給的結(jié)構(gòu)悖論及滯后體制帶來投入困境
農(nóng)村稅費改革之后，為滿足農(nóng)民日益多樣化的需求偏好，促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展及和諧穩(wěn)定，國家層面開始通過財政轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)村公共品進行制度內(nèi)供給，但針對農(nóng)村公共品供給的公共財政制度體系并沒有真正建立起來，高效、優(yōu)質(zhì)的供給難以最終有效達成，這與“包容性增長”通過制度建設(shè)推動協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的理念相悖。首先是農(nóng)村社區(qū)公共品供給結(jié)構(gòu)不合理，出現(xiàn)了總量投入不足與部分公共品供給過剩的悖論。稅費改革之后，國家為有效解決“三農(nóng)”問題，用制度內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付取代了制度外的籌資籌勞，并針對取消稅費之初帶來的供給困境，逐年加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，但總體上說支持總量依然水平較低，農(nóng)村公共品尤其基礎(chǔ)設(shè)施投資在國家公共品財政支出中的比重在“十五”期間曾一度降低到基本建設(shè)總投資的4.8%。正是由于投入不足，加之稅費改革后鄉(xiāng)村兩級組織的凝聚力和組織力弱化，公共品的維護和管理機制缺失，一些與農(nóng)民生產(chǎn)緊密相關(guān)的小型水利工程、村屯級道路等老化損毀嚴重，一些關(guān)乎農(nóng)民生活和發(fā)展的公益事業(yè)或公共服務(wù)如醫(yī)療保障、科技服務(wù)及培訓項目等嚴重匱乏。而與此形成悖論的是一些公共品的嚴重過剩，因為供給的單位或部門不能完全掌握農(nóng)民生產(chǎn)生活對公共品的需求偏好，從自身利益和邏輯出發(fā)，上馬一些短、平、快、新的“政績工程”，熱衷于“鋪攤子”、“一刀切”，從而造成公共資源的嚴重浪費。其次是農(nóng)村社區(qū)公共品供給體制的多頭管理和服務(wù)乏力亦對供給形成消極影響，國家財政轉(zhuǎn)移支付投入的效率、效益并不理想。從公共品投入的縱向體制上看，由于我國政府行政層級多、體制交叉等原因，農(nóng)村社區(qū)的多種公共品由各行業(yè)系統(tǒng)進行供給、分配和管理，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、國土、水利、交通等20個系統(tǒng)或部門，造成各政府投資部門多頭管理、多頭分配、多頭監(jiān)管，從而造成支農(nóng)資金使用效率及效益大打折扣。而從橫向體制上看，縣鄉(xiāng)一級關(guān)涉農(nóng)村社區(qū)公共品供給的服務(wù)體系受到嚴重削弱，提供基層水利管養(yǎng)、科技信息及農(nóng)技服務(wù)等公益服務(wù)內(nèi)容的單位或部門由于體制改革等多方面原因面臨發(fā)展困境，從而嚴重影響到供給的投入效果。
（二）制度環(huán)境的排斥性：公共品供給的城鄉(xiāng)二元和政府職責錯位導致公平偏移
農(nóng)村社區(qū)公共品與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)民生活緊密相關(guān)，政府歷來一直高度重視并予以主導性供給，其實質(zhì)是運用公共權(quán)力通過汲取可支配的公共資源并通過轉(zhuǎn)移支付的方式進行重新配置，從供給過程中獲得政權(quán)的合法性建構(gòu)。但在公共品在配置的過程中，卻存在著公平的偏移：首先從外部來講，表現(xiàn)在公共品供給城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)對壘。自建國之后，我國長期采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，城市中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育及醫(yī)療保障等都由政府包辦，農(nóng)村社區(qū)的公共品則主要依靠集體經(jīng)濟和農(nóng)民進行自籌解決，從而形成界限分明的“雙軌制”。上世紀八十年代農(nóng)村改革之后，由于國家財政能力的限制，城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給模式持續(xù)沿用，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度外籌資籌勞長期不變并延續(xù)。因為這種“路徑依賴”對政府而言可以大量減少物質(zhì)和組織成本，相對于其他制度具有更大的收益，對政府而言具有收益遞增特征，由此制度不斷通過“復(fù)制機制”再生產(chǎn)并自我強化形成正反饋機制，從而強化了依賴特性，制度變遷的既定方向會在以后的發(fā)展中不斷自我強化，沿著這條路徑不斷發(fā)展下去，最后鎖定效率低下狀態(tài)。[10]也即公共品供給城鄉(xiāng)二元雙軌制一直延續(xù)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)愈加固化。盡管稅費改革之后，國家逐年加大了對農(nóng)村社區(qū)公共品的制度內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付力度，但與城市的公共品投資相比，農(nóng)村社區(qū)公共品的投入比重依然過小，公共品供給的城鄉(xiāng)公平遠未實現(xiàn)。其次從內(nèi)部來講，表現(xiàn)在多層級政府在公共品供給中職責的錯位和缺位，也即中央政府和地方政府之間的責權(quán)不公平、不統(tǒng)一。自財政“分稅制”改革實行之后，財政權(quán)及收入大部分上移，地方政府尤其是基層縣鄉(xiāng)政府的財政稅收更是匱乏，只能以各種“費”的形式汲取農(nóng)民利益以彌補不足。稅費改革之后，“費”被明令取消，縣鄉(xiāng)財政大多陷入困境，從而無力進行農(nóng)村社區(qū)公共品的供給，而中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付以公共品項目的形式下?lián)?，也往往要求地方進行資金配套，地方政府由于財政困難難以兌現(xiàn)，從而經(jīng)常使公共品供給難以有效完成。與財權(quán)上移相悖的卻是事權(quán)下移，一些本該由中央政府在全國層面進行統(tǒng)籌的公共品項目，例如農(nóng)村義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等卻交由地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府來承擔，本來由縣鄉(xiāng)政府承擔的地方性及村社范圍內(nèi)的公共品供給卻下壓給村社集體來承擔，在縣鄉(xiāng)和村莊集體財政嚴重匱乏的情況下，必然導致無法履行事權(quán)，也就是意味著政府職責的錯位導致了缺位。同時縣鄉(xiāng)政府作為具有獨立利益的行政主體，往往傾向于從自身行為邏輯出發(fā)，將有限資金投向應(yīng)付上級考核的“硬指標“，如道路建設(shè)的“政績工程”、防洪設(shè)施的“保命工程”等，一些見效慢、周期長的農(nóng)村社區(qū)公共品進一步被忽視，從而加劇了農(nóng)村社區(qū)公共品供給的不平衡。
（三）權(quán)利保障的排斥性：公共品供給機制的分化致使需求表達和決策出現(xiàn)盲點
在農(nóng)村社區(qū)公共品供給機制中，農(nóng)民如何進行表達決策是一個不可回避的話題。建國之后，我國鄉(xiāng)村社會一直處于城鄉(xiāng)二元中的弱勢地位，農(nóng)民缺少制度化的利益表達通道，公共品供給一直由政府“代替”農(nóng)民決策，從而導致供給與需求出現(xiàn)斷裂。稅費改革之后，隨著公積金、公益金和“兩工”制度的取消，農(nóng)村社區(qū)公共品開始分化為兩種方式：一是國家以各級政府的財政轉(zhuǎn)移支付來替代原來從農(nóng)民身上收取的用于公共品籌資的“三提五統(tǒng)”和各種攤派；二是農(nóng)村社區(qū)公共品供給尤其是村級的生產(chǎn)性公益事業(yè)建設(shè)可以以“一事一議”的方式進行。在兩種方式中，農(nóng)民對公共品供給需求偏好的表達和決策權(quán)皆處于“缺失”狀態(tài)。
首先是農(nóng)民在國家財政轉(zhuǎn)移支付公共品項目中的扮演了“懸浮旁觀者”的角色，需求表達和決策權(quán)難以落實。后稅費時代，國家對農(nóng)村社區(qū)公共品的供給持續(xù)沿用了“自上而下”的決策方式，項目的整體規(guī)劃由代表國家的各職能部門或單位來實施，但國家的各級職能部門或單位支付不起對所有個性需求進行甄別并分別規(guī)劃、決策的成本，從而造成了國家轉(zhuǎn)移支付資金所供給的公共品項目以“撒豆子”、“一刀切”的方式進行；國家轉(zhuǎn)移支付所建設(shè)的公共品項目在后期的維護管理上，也出現(xiàn)了諸多問題，主要集中在管理意識不強、管理主體混亂、管理責任難落實、管理經(jīng)費難保障等方面[11]，農(nóng)民基本上沒有能更多地參與進去，很多基建性質(zhì)的公共品項目損毀嚴重，處于無人問津的狀態(tài)?？梢哉f，在后稅費時代，農(nóng)民在國家所供給的公共品項目中處于“失語”狀態(tài)，成為了“沉默的旁觀者”。其次是農(nóng)民在村莊公共品“一事一議”項目中陷入了“三難”困境，需求表達和決策權(quán)沒有取得實際成效。所謂“一事一議”主要指農(nóng)村稅費改革后，村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、植樹造林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有關(guān)的土地治理項目和村民認為需要興辦的集體生產(chǎn)生活等其他公益事業(yè)項目，如果涉及籌資、籌勞或使用集體資產(chǎn)，必須經(jīng)由村民會議民主表決來進行。由于“一事一議”依托村民自治制度開展，實行的是民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，所以單純從制度設(shè)計上說，在“一事一議”中農(nóng)民可以充分進行需求表達和決策。但從現(xiàn)實的角度看，其已經(jīng)不是一個參與問題，更是一個集體行動是否達成的問題。自“一事一議”制度2000年初步運行之后，雖然在一定程度上、一定范圍內(nèi)起過一定的積極作用，但整體說來陷入了“事難議、議難決、決難行”的“三難”困境：一是“事難議”，原因是“一事一議”制度的組織成本過高；二是“議難決”，原因是“搭便車”心理導致“奧爾森困境”[12]；三是“決難行”，原因是釘子戶導致“少數(shù)決定多數(shù)”。由此，可以說，農(nóng)民在“一事一議”的組織、決策、執(zhí)行等方面都出現(xiàn)了困境，導致農(nóng)民社區(qū)公共品通過這種方式難以完成，農(nóng)民在公共品供給中的權(quán)利難以真正落實。