中國的城市化：爭論與思考——河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)

一、何為新型城市化
中共十八大指出：堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。顯然，集約緊湊，合理布局，綠色低碳，智能環(huán)保，四化同步，產(chǎn)城融合，體制改革，制度創(chuàng)新等，都是所謂新型城鎮(zhèn)化的特征，但相對于過去偏重城市建設(shè)、城市發(fā)展，特別是城市空間擴(kuò)展的城鎮(zhèn)化模式而言，新型城鎮(zhèn)化最重要的特征無疑是強(qiáng)調(diào)以人為本，重點(diǎn)是加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化。
（一）城市化的定義
城市化本質(zhì)上是伴隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展農(nóng)村人口向城市不斷遷移和集中的過程，即農(nóng)村居民的市民化。前國務(wù)院總理溫家寶曾在2012年《政府工作報(bào)告》中指出，我國未來的城市化方向是推進(jìn)農(nóng)民工市民化，逐步將城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)民工?，F(xiàn)任國務(wù)院總理李克強(qiáng)也強(qiáng)調(diào)：“新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化?！?
（二）城市化不等于城市建設(shè)和城市發(fā)展
城市化與城市建設(shè)和城市發(fā)展的功能和要解決的問題是不同的。城市化的核心和本質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)人口的市民化，與此相關(guān)的是要著力降低阻礙農(nóng)民工進(jìn)城落戶和遷徙人口定居的門檻，即改革城鄉(xiāng)二元的戶籍制度以及與之相聯(lián)系的住房制度、教育制度、公費(fèi)醫(yī)療制度、失業(yè)救濟(jì)和社會(huì)保障制度等。而城市建設(shè)和城市發(fā)展旨在提高城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和改善投資環(huán)境以提供充分的就業(yè)崗位，改善現(xiàn)有城市居民（包括原市民和新市民）的生活和社交環(huán)境，提高城市居民的福利水平。顯然，城市化是城市建設(shè)和城市發(fā)展的目的和歸宿，城市建設(shè)和城市發(fā)展是城市化的載體和基礎(chǔ)。相同建設(shè)和發(fā)展水平的城市，城市化水平不一定相同，而城市化水平相同的城市，城市建設(shè)和城市發(fā)展水平不一定相同。
在國務(wù)院發(fā)改委擬定的城市化發(fā)展規(guī)劃中，真正與城市化相關(guān)的指標(biāo)只有8個(gè)，其中包括：城鎮(zhèn)化率；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)數(shù)；人均城鎮(zhèn)工礦用地面積；農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育比例；城鎮(zhèn)失業(yè)人員、農(nóng)民工、新成長勞動(dòng)力免費(fèi)接受基本職業(yè)技能培訓(xùn)覆蓋率；城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)常住人口覆蓋率；城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)常住人口覆蓋率；城鎮(zhèn)保障性住房常住人口覆蓋率。而其余10個(gè)都是與城市建設(shè)和城市發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)：百萬以上人口城市公共交通占機(jī)動(dòng)出行比例；城鎮(zhèn)公共供水普及率；城市污水處理率；城市生活垃圾無害化處理率；地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的比例；城鎮(zhèn)可再生能源消費(fèi)比重；綠色建筑占新建建筑比重；城市建成區(qū)綠化覆蓋率；城市家庭寬帶接入能力；城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率。
城市化有其特定的內(nèi)涵和功能，不能把城市化當(dāng)作一個(gè)筐，諸如城市建設(shè)和城市發(fā)展等多種指標(biāo)都往里面裝。嚴(yán)格區(qū)分城市化與城市建設(shè)和城市發(fā)展各自的功能，才能避免地方政府以落實(shí)中央提出的城市化戰(zhàn)略為名，掀起新一輪的造城運(yùn)動(dòng)。
（三）城市化概念比城鎮(zhèn)化概念更科學(xué)
我國的城鎮(zhèn)按行政級(jí)別劃分，既包括660個(gè)縣級(jí)及以上的市（包括直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市），也包括19 683個(gè)縣級(jí)以下的鎮(zhèn)（包括縣政府所在的城關(guān)鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)）。官方和部分學(xué)者習(xí)慣于使用城鎮(zhèn)化概念，旨在強(qiáng)調(diào)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的去向，不排除為數(shù)眾多的小城鎮(zhèn)。但這些建制鎮(zhèn)平均人口也就1萬左右，絕大部分不具備現(xiàn)代城市的功能。筆者認(rèn)為，城市化概念比城鎮(zhèn)化更科學(xué)。
首先，“城鎮(zhèn)化”主要是以鄉(xiāng)村社區(qū)集中為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)的是“農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠不進(jìn)城”或“進(jìn)城不落戶”“遷徙不定居”，其結(jié)果是小城鎮(zhèn)遍地開花，既占用了大量耕地，又達(dá)不到城市化的理想效果。而“城市化”戰(zhàn)略，不僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，更強(qiáng)調(diào)農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)化。當(dāng)然，講城市化并不排除小城鎮(zhèn)在一定范圍內(nèi)的存在和發(fā)展，正如我們講工業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并不排除一定范圍內(nèi)存在的非現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)，但城市化著眼于人口向大中小城市集中，而城鎮(zhèn)化易導(dǎo)致小城鎮(zhèn)遍地開花，降低城市化的標(biāo)準(zhǔn)。
其次，城鎮(zhèn)化這個(gè)概念本身就很令人費(fèi)解。如果其中的“城”特指縣級(jí)以上城市，“鎮(zhèn)”特指縣政府和鎮(zhèn)政府所在地即建制鎮(zhèn)，那么，“小城鎮(zhèn)”就應(yīng)該既包括小城市（按行政級(jí)別就是縣級(jí)市），也包括建制鎮(zhèn)中的小鎮(zhèn)。但果真這樣理解，中共十六大提出的“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的命題中，就既包含了前后重復(fù)的小城市，又漏掉了建制鎮(zhèn)中的大中鎮(zhèn)。更恰當(dāng)?shù)谋硎鰬?yīng)該是：大中小城市和建制鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。如果我們用城市化代替城鎮(zhèn)化，可以把建制鎮(zhèn)看作是超小城市，這樣，中共十六大的提法就可以改為：“大中小城市和超小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”。
再次，人們通常都是提城市群或都市群，而不提城鎮(zhèn)群；通常都是把農(nóng)民與市民并列，而不是與鎮(zhèn)民并列；而以人為本的新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是農(nóng)村居民的市民化，而不是鎮(zhèn)民化。
最后，英文中只有城市化（urbanization），沒有城鎮(zhèn)化，為了和國際接軌，我們也應(yīng)該統(tǒng)一采用“城市化”概念。
二、我國城市化現(xiàn)狀
（一）城市化水平和速率偏低
從官方公布的數(shù)字看，1978—2012年，我國城鎮(zhèn)人口由1.72億增加到7.12億，城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到52.57%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)，接近上中等收入國家平均水平。人們由此可能會(huì)自豪地說，我國用30年時(shí)間完成了英國200年、美國100年和日本50年走過的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不能說不快！
但實(shí)際上，一方面我國的城市化進(jìn)程嚴(yán)重滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。我國從1978—2011年的33年中，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長9.8%，大大高于同期資本主義發(fā)達(dá)國家年均增長2.5%、世界年均增長3%和發(fā)展中國家年均增長5%的速度。但我國的城市化水平僅從1978年的17.92%，提高到2012年的52.6%?？紤]到目前我國城鎮(zhèn)化水平是以城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋嚷蕼y算的，所謂52.6%的城鎮(zhèn)人口中，包含了2.34億農(nóng)民工及其家屬。由此可見，我國實(shí)際的城市化水平遠(yuǎn)比官方公布的低得多。
另一方面，城市化總體進(jìn)程沿S型曲線變動(dòng)，城市化率突破30%后進(jìn)入加速階段，直到城市化率接近70%。目前全世界從整體上正處在城市化加速階段，我們不能把我國的城市化速率和100年前的美國甚至200年前的英國相比，而應(yīng)該和同處在城市化加速期的相關(guān)國家或地區(qū)進(jìn)行比較。韓國在1960—1985年的經(jīng)濟(jì)起飛期間，城市化水平從36%上升到了74%，年均提高1.52個(gè)百分點(diǎn)。戰(zhàn)后日本在創(chuàng)造舉世矚目的經(jīng)濟(jì)高增長奇跡的同時(shí)，也創(chuàng)造一個(gè)至今無人打破的城市化發(fā)展紀(jì)錄：1947—1965年，其城市化率由33.1%提高到68.1%，年均提高1.94個(gè)百分點(diǎn)。臺(tái)灣地區(qū)在經(jīng)濟(jì)起飛期間，城市化從1946年的19.7%上升到1985年的71%，近40年中提高了51個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1.28個(gè)百分點(diǎn)。而我國在過去30年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程中，城市戶籍人口的增長率不足1個(gè)百分點(diǎn)，明顯低于上述國家和地區(qū)。
（二）人口城市化滯后于空間城市化
在經(jīng)營城市的口號(hào)和土地財(cái)政的驅(qū)使下，地方政府熱衷于不斷擴(kuò)大城市的空間，而抵制進(jìn)城的農(nóng)民落戶、遷徙的人口定居。2000—2011年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長了76.4%，而城鎮(zhèn)人口只增長了50.48%（戶籍人口增長更慢，近3年中只有2 500萬農(nóng)民工落戶），城鎮(zhèn)人口密度由8 500人/平方千米降至7 300人/平方千米，人均建設(shè)用地142平方米，發(fā)達(dá)國家82.4平方米，發(fā)展中國家83.3平方米。
我國城市人口密度與國外相比差距較大，2003年僅為847人/平方千米，超大城市僅為1 405人/平方千米，與國外的差距非常大。如在1992年紐約和莫斯科的人口密度已達(dá)到8 900人/平方千米，巴黎的中心區(qū)更高達(dá)20 400人/平方千米。我國城市人均住宅面積達(dá)到30多平方米，是香港的4倍、日本的2倍。
（三）半城市化帶來的社會(huì)問題
由于長期以來形成并不斷強(qiáng)化的城鄉(xiāng)二元體制阻礙了農(nóng)民工進(jìn)城落戶、遷徙人口定居。改革開放30余年來，不僅形成了為數(shù)2.6億的農(nóng)民工（其中1.66億為新生代農(nóng)民工即80后和90后），而且形成了5 800萬留守兒童和數(shù)以千萬計(jì)的留守婦女和留守老人（空巢老人），這一方面導(dǎo)致季節(jié)性甚至部分地區(qū)常年的民工荒，而且造成了春運(yùn)潮巨大運(yùn)輸壓力，其中隱含的嚴(yán)重社會(huì)問題不言而喻。