淺析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)預(yù)警系統(tǒng)

地方政府債務(wù)可以分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)。我國地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，融資平臺公司債務(wù)占比較高、部分地方政府償債壓力較大。國家審計(jì)署2011年度審計(jì)報(bào)告顯示，2010年底，我國地方政府性債務(wù)余額為107,174.91億元，其中2008年及以前年度用于續(xù)建2008年以前開工項(xiàng)目的債務(wù)為54,816.11億元。2009年，地方政府債務(wù)增長最為迅速，當(dāng)年新增33,942.14億元，增長61.92%。不僅如此，地方融資平臺公司的政府性債務(wù)為49,710.68億元，占地方債務(wù)余額的46.38%。盡管我國政府不允許地方政府發(fā)行地方國債，但地方財(cái)政都有融資功能，并以各種形式進(jìn)行融資，如國債轉(zhuǎn)貸，銀行貸款，財(cái)政周轉(zhuǎn)金貸款等等，甚至違反《擔(dān)保法》等有關(guān)規(guī)定，為企業(yè)、單位或項(xiàng)目提供擔(dān)?；蚍磽?dān)保，向商業(yè)銀行、上級財(cái)政等單位舉借大量的債務(wù)，以滿足資金需求。
一、地方政府債務(wù)審計(jì)的主要內(nèi)容
（一）地方政府債務(wù)成因及管理現(xiàn)狀。地方政府債務(wù)成因千差萬別：地方政府缺乏骨干財(cái)源支撐，財(cái)政收入水平低，財(cái)政自我平衡難度大；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府培植財(cái)源投入等客觀資金需求不斷超出財(cái)政承受范圍；領(lǐng)導(dǎo)干部非理性財(cái)政支出等。各地方政府對債務(wù)的管理也存在缺陷：未將債務(wù)納入預(yù)算執(zhí)行；未建立統(tǒng)一的政府債務(wù)管理制度；制定了具體的管理辦法卻執(zhí)行不力；各管理環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)不清、職責(zé)履行不到位等。因此，在進(jìn)行政府債務(wù)審計(jì)時(shí)，應(yīng)著重摸清政府債務(wù)成因、管理現(xiàn)狀，以識別可能存在的重大風(fēng)險(xiǎn)，分析是否存在因管理失控引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能。
（二）債務(wù)總體規(guī)模和結(jié)構(gòu)。核查政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)是政府債務(wù)審計(jì)最基礎(chǔ)，也是最重要的內(nèi)容。審計(jì)應(yīng)了解政府所有債務(wù)來源渠道、借款約定用途、債務(wù)總體構(gòu)成、借款期限、還本付息、借款擔(dān)保等方面情況。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注隱性債務(wù)和或有債務(wù)，確保信息的真實(shí)有效，進(jìn)一步應(yīng)用各種分析工具，審查各種債務(wù)比例的合理性及風(fēng)險(xiǎn)性，通過分析找出債務(wù)審計(jì)要點(diǎn)。
（三）地方政府還債情況及償債能力。根據(jù)地方政府以前年度財(cái)政收支情況，預(yù)測未來地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支狀況，計(jì)算地方債務(wù)依存度、負(fù)債率、年度債務(wù)承擔(dān)水平以及年度償債率等指標(biāo)，分析地方政府年度償債規(guī)模、償債方式、資金來源以及地方政府的償債能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合上述審計(jì)內(nèi)容，提出規(guī)范管理地方政府性債務(wù)、適時(shí)調(diào)整債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制、有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議。
二、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)策略
（一）轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，整合審計(jì)資源。我國地方政府債務(wù)存在時(shí)間長、統(tǒng)計(jì)資料基礎(chǔ)薄弱、債務(wù)關(guān)系錯綜復(fù)雜等情況。而且，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)之間具有相互滲透性和轉(zhuǎn)化性，在遇到金融危機(jī)或經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)往往最終會造成金融風(fēng)險(xiǎn)，給地方經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重?fù)p失。在這種情況下，必須轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，開拓債務(wù)審計(jì)視野，樹立財(cái)政審計(jì)大格局的理念，進(jìn)一步整合審計(jì)資源，加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)、金融審計(jì)和其他審計(jì)工作之間的協(xié)調(diào)，建立和完善相關(guān)審計(jì)信息共享機(jī)制，一方面加強(qiáng)對從不同途徑取得政府債務(wù)的監(jiān)控，另一方面加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放地方政府貸款的監(jiān)督，防止出現(xiàn)盲目放貸行為，保證信貸資金安全和金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)穩(wěn)健，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。
（二）財(cái)政收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和績效審計(jì)并舉。由于地方政府債務(wù)的來源、使用、管理以及償還與地方財(cái)政收支、預(yù)算管理、政府領(lǐng)導(dǎo)干部以及資金使用效率、效果有很大關(guān)系，因此，審計(jì)部門應(yīng)將地方政府債務(wù)審計(jì)與財(cái)政收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及績效審計(jì)相結(jié)合。如在對財(cái)政支出進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)對利用債務(wù)的項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審查，評估項(xiàng)目的經(jīng)營預(yù)期、盈利能力、持續(xù)還款能力和再融資能力以保障政府償債能力，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，將政府債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題、相關(guān)指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)狀況以及由此產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范疇，建立和完善政府舉債的責(zé)任追究機(jī)制，推動領(lǐng)導(dǎo)干部對地方政府債務(wù)的重視，加強(qiáng)其責(zé)任感，進(jìn)一步明確各級政府應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)管理責(zé)任和償還責(zé)任，在舉債決策前，進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估，使各級政府承擔(dān)制定舉債政策的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。
（三）結(jié)合經(jīng)濟(jì)形勢，適時(shí)調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)。政府債務(wù)審計(jì)，應(yīng)結(jié)合國內(nèi)、國外經(jīng)濟(jì)形勢，判斷地方政府未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測，提出調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低債務(wù)成本和風(fēng)險(xiǎn)的建議。