關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的幾點思考

1 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的作用
一個國家或一個地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平能夠體現(xiàn)出該區(qū)域農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施水平的高低。而社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平則主要反映在農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施水平上。加快農(nóng)村公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，有助于推進三農(nóng)建設(shè)，促進國民經(jīng)濟穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展。
在廣大農(nóng)村地區(qū)，公共服務(wù)設(shè)施屬于農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的一部分，是加快農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、促進社會進步的重要推力。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)通過作用于生產(chǎn)成本、生產(chǎn)效率和組織形式，直接推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的物質(zhì)條件，從而促進農(nóng)民增收，提高農(nóng)村地區(qū)的福利水平。此外，西方發(fā)達國家關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功案例也充分表明，加強農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，能夠促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化農(nóng)村的生存環(huán)境[1]。
2 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)存在的主要問題
2.1 相關(guān)規(guī)范的缺失 自2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施以來，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)引起了全社會的廣泛關(guān)注，連帶著這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也備受重視。但農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃體系與城市規(guī)劃尚有不小的差距，農(nóng)村地區(qū)尚未形成一套健全的規(guī)劃體系，這是當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)面臨的首要難題。由于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)未經(jīng)科學(xué)規(guī)劃，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施空間分布比較分散，致使一部分公共服務(wù)設(shè)施無法充分發(fā)揮服務(wù)職能?，F(xiàn)階段，國內(nèi)主要參照鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準進行農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。這套標(biāo)準僅僅給定了農(nóng)村公共設(shè)施的類別、項目，但等級的劃分只有中心鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)兩級。新標(biāo)準中關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的指導(dǎo)比較籠統(tǒng)[2]。
2.2 農(nóng)村居民有效需求不足 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施主要服務(wù)于農(nóng)村居民，因此它的具體項目和建設(shè)規(guī)模應(yīng)該根據(jù)居民的需求而定?？偟膩碚f，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及人口數(shù)量決定了居民對公共產(chǎn)品的需求。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式及農(nóng)村特定的生活習(xí)性決定了村落的布局和規(guī)模有一定的局限性。我國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平有一定差距，而且據(jù)中國統(tǒng)計局調(diào)查顯示，上一年我國農(nóng)村居民人均收入7917元，這個水平低于同年城鎮(zhèn)居民全年人均可支配收入的1/3。城鎮(zhèn)居民對于公共服務(wù)設(shè)施的有效需求遠高于農(nóng)村地區(qū)。
2.3 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)仍然滯后 村莊建設(shè)規(guī)劃編制工作基本完成，但規(guī)劃的科學(xué)性、合理性仍沒有得到足夠的認識，造成了雖有規(guī)劃但沒有積極付之于實施的狀況，導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施出現(xiàn)供給數(shù)量和質(zhì)量達不到預(yù)期，結(jié)構(gòu)欠佳且地區(qū)差異明顯等諸多問題，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力大受影響。由此可見，中國的農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平與城鎮(zhèn)地區(qū)尚有不小的差距，而且尚未達到社會主義新農(nóng)村的建設(shè)標(biāo)準。[3]
2.4 公共服務(wù)設(shè)施投入有限 由于受傳統(tǒng)思想觀念的影響，農(nóng)村公益性服務(wù)設(shè)施通常被視為“福利品”。雖然近幾年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和市場經(jīng)濟都在進步，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給模式也從政府供給逐步轉(zhuǎn)向政府與市場混合供給，但就整體而言，市場供給模式尚未普及，而且供給數(shù)量有限，所以現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給模式主要是由政府與村經(jīng)濟集體共同承擔(dān)。由于資金有限，政府只能以政策支持的形式承擔(dān)一部分公共服務(wù)設(shè)施的資金供給，其余的部分需要村莊自己承擔(dān)。而村莊經(jīng)濟差異較大，集體經(jīng)濟較好的村，有能力支持村莊公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，而經(jīng)濟情況較差的村，不會將公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入本村的經(jīng)濟財政預(yù)算中。
2.5 權(quán)責(zé)不明確 在公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)過程中，因利益和權(quán)責(zé)關(guān)系的沖突，農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的供給責(zé)任不明確，導(dǎo)致供給主體發(fā)生錯位。首先是相關(guān)部門在農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的供給方面產(chǎn)生缺位。各部門不僅有“重管理、輕服務(wù)”的通病，而且過分關(guān)注對于利益和權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分，致使在實際工作中常常因利益或權(quán)責(zé)關(guān)系沖突而相互爭執(zhí)，在完善農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)工作上也相互推脫。此外，各級政府、各部門對于公共服務(wù)供給責(zé)任的劃分尚未形成一套規(guī)范完整的制度或體系。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在供給過程中的錯位。一方面，由于上級政府的缺位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著與其財力極不相當(dāng)?shù)穆毮?，負?dān)沉重；另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過寬，機構(gòu)設(shè)置過多，行政性支出較大公共服務(wù)性支出處于萎縮狀態(tài)[4]。
2.6 缺乏有效的管理機制 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施由于養(yǎng)護責(zé)任不落實，缺乏后續(xù)維護管理[5]。由于責(zé)權(quán)不明晰，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和公用事業(yè)的經(jīng)營管理效率低下成為一個普遍現(xiàn)象，從而致使大量的設(shè)施損壞嚴重。并且由于農(nóng)村基層組織的管理功能普遍薄弱，常出現(xiàn)有人建設(shè)、有人使用，卻沒有人管理的情況[6]。
3 農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的改進方案
3.1 健全農(nóng)村公共服務(wù)管理法 現(xiàn)有《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準》關(guān)于村鎮(zhèn)住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的編制體系和標(biāo)準控制的內(nèi)容和深度不足，使得村鎮(zhèn)住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃處于無章可依的尷尬境地，城市和鄉(xiāng)村之間缺少過渡和銜接。因此，必須完善有關(guān)規(guī)劃法規(guī)體系，制定與村鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r相配套的有針對性的村鎮(zhèn)住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準，出臺相關(guān)配套法規(guī)、實施細則，制定村鎮(zhèn)規(guī)劃法規(guī)管理條例[7]。另外，在公共物品供給方面，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在著濫用行政權(quán)力的傾向，農(nóng)民作為服務(wù)的對象和接受者，在機制體系缺失的前提下，根本沒有參與和表達意愿的機會。為此，需要建立健全相應(yīng)的聽證程序，在一定程度上確保農(nóng)民擁有參與的機會，進而避免行政權(quán)力的濫用；在對農(nóng)村公共物品供給結(jié)果的檢驗過程中，需要完善相應(yīng)的監(jiān)管機制和評價機制。
3.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、規(guī)劃合理布局 通過采取集中和分散相結(jié)合的方式，對空間布局進行處理，在村民居住相對比較集中的地方布置相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施，為了提供服務(wù)設(shè)施的功能，需要對公共服務(wù)設(shè)施之間的互補性進行考慮，在一定程度上集中布置各類設(shè)施，進而發(fā)揮公共服務(wù)設(shè)施的集聚效應(yīng)。另外，政府作為一個服務(wù)機構(gòu)，要不斷加大對農(nóng)村公共服務(wù)服務(wù)設(shè)施的投入力度，給予一定的財政支持，在一定程度上解決基層政府的財政困難，提高政府的公共服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。在渠道方面，實現(xiàn)服務(wù)主體的多元化。拓寬農(nóng)村公共服務(wù)供給的渠道，逐漸從單一的政府直接供給轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g資本參與農(nóng)村公共服務(wù)的建設(shè)。在公共服務(wù)建設(shè)中，逐步形成以政府為主體，各種社會公共機構(gòu)、非營利組織，以及其他社會組織和農(nóng)戶廣泛參與方式，進而形成多渠道、多元化的服務(wù)農(nóng)村公共體系的新格局[8]。
3.3 構(gòu)建多元化的供給模式 通常情況下，主要是通過政府和村集體供給農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施，在一定程度上缺乏相應(yīng)的市場競爭機制。在今后的工作中，要發(fā)揮市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)的作用，對企業(yè)、組織或個人進行積極的引導(dǎo)，逐步對公共服務(wù)設(shè)施的供給主體通過法律規(guī)范等進行統(tǒng)一的管理，進而形成對公共服務(wù)設(shè)施進行多中心的配置模式[9]，不斷擴大公共服務(wù)設(shè)施使用者的選擇范圍和選擇途徑。
3.4 吸引資金投入，創(chuàng)新投融資機制 在建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施過程中，不斷吸引信貸資金和社會資金的廣泛投入。不斷遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，構(gòu)建一個吸引民間資金進入的融資平臺，在一定程度上為農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施籌集更多的資金。一是有效利用財政政策工具，不斷吸納信貸資金的投入；二是對財政支農(nóng)方式進行創(chuàng)新，隨社會資金進行引導(dǎo)和鼓勵，進而增大投入的力度；三是建議財政應(yīng)花大力氣安排財政資金，加大對純公益性農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)的支持力度。繼續(xù)采用政策激勵的辦法，鼓勵金融機構(gòu)進入農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域，利用財政資金引導(dǎo)社會資金投入公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運營，開拓農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)融資渠道。豐富農(nóng)村吸納社會資金手段[10]。同時鼓勵工商企業(yè)主擔(dān)任村經(jīng)濟顧問與村進行結(jié)對幫扶，解決村集體經(jīng)濟不足的難題；由村集體組織農(nóng)民群眾自愿投工投勞，參加村道整治、河道保潔、村莊美化等以投勞為主的建設(shè)任務(wù)。
3.5 明確權(quán)責(zé) 作為管理者的地方政府負責(zé)各項公共服務(wù)設(shè)施的總體規(guī)劃、公共政策的供給、組織與監(jiān)督以政府為主體、市場及第二來源為補充的投資者，在以政府財政撥付前提下，由國內(nèi)外企業(yè)、個人和社會集團等通過投資或捐贈的方式提供公共服務(wù)設(shè)施。設(shè)施的運營組織實體分為，政府建立的提供公共服務(wù)的機構(gòu)和民間組織。公眾在公共服務(wù)設(shè)施供給過程中扮演被服務(wù)對象、規(guī)制對象、參與者等角色[7]。
3.6 完善經(jīng)營管理體制，并加強監(jiān)督體制建設(shè) 建立健全經(jīng)濟管理體制，通過承包、轉(zhuǎn)包、出租、合伙經(jīng)營的方式，實施有償使用制度，推進農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施改革。建立和完善監(jiān)管機制，發(fā)揮公共服務(wù)設(shè)施的運行功效[11]。
農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)工作是一項龐大而重要的工程，不能雜而無章.要保證農(nóng)村和農(nóng)民受益，就要建立農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施管護的機制，同時注重環(huán)境問題，最大限度地發(fā)揮農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的使用效率。