我國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的現(xiàn)狀、問(wèn)題及其優(yōu)化路徑分析

學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)是指保證學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn),在教育活動(dòng)和后勤服務(wù)等方面開支的費(fèi)用。按照我國(guó)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的相關(guān)規(guī)定,公用經(jīng)費(fèi)主要用于教學(xué)業(yè)務(wù)與管理、教師培訓(xùn)、后勤日常支出等,但不得用于人員經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)、償還債務(wù)等[1]。對(duì)幼兒園而言,公用經(jīng)費(fèi)是幼兒園正常運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。而生均公用經(jīng)費(fèi)則是政府對(duì)幼兒園公用經(jīng)費(fèi)撥付的基本依據(jù),也是考量幼兒園運(yùn)行經(jīng)費(fèi)充裕狀況的重要標(biāo)識(shí)。2010年頒行的《綱要》的提出,各地進(jìn)一步明確各級(jí)政府提供公共教育服務(wù)職責(zé),完善各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制,保障學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源和增長(zhǎng)。同年底,國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)進(jìn)一步指出,各地根據(jù)實(shí)際研究制定公辦幼兒園生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。這一政策為地方幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策提供了明確的政策依據(jù)[2]。此后,各地幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策開始陸續(xù)推出。不過(guò),由于各地學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、對(duì)其的重視程度以及各地財(cái)力狀況等不同,到目前為止,幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)在各地的額度、來(lái)源及覆蓋范圍等方面差異極大,整體狀況仍不容樂(lè)觀,嚴(yán)重制約著學(xué)前教育資源的快速擴(kuò)大和學(xué)前教育質(zhì)量的有效提升。因此,全面深入了解當(dāng)前我國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的現(xiàn)狀,分析其存在的問(wèn)題并逐步優(yōu)化,是學(xué)前教育發(fā)展面臨的急迫任務(wù)。

一.我國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策現(xiàn)狀

《綱要》的頒行和《意見(jiàn)》的出臺(tái)為地方幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策提供了政策依據(jù)和政策要求,此后各地相關(guān)政策開始陸續(xù)出臺(tái)。各地推進(jìn)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的形式可以分為兩種類型:第一種類型是省級(jí)政府制定幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策基準(zhǔn)和要求,并要求市縣級(jí)政府根據(jù)省級(jí)政府制定的幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)和要求確定域內(nèi)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、保障等,但是不能低于省級(jí)政府確定的基準(zhǔn)。第二種類型是省級(jí)政府并不出臺(tái)相應(yīng)基準(zhǔn)和要求,而是要求各市縣級(jí)政府根據(jù)其財(cái)政能力和學(xué)前教育發(fā)展需求制定幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策。到目前為止,采用第一種類型的省份有26個(gè),采用第二種類型的省份有5個(gè)。具體情況如下:

(一)第一種類型幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的基本狀況分析

到目前為止,這一類型,即由省級(jí)政府制定幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)政策的省份并未體現(xiàn)出地域特征。其中既有東部發(fā)達(dá)地區(qū),也有中西部欠發(fā)達(dá)省份。在制定的時(shí)間上,除了上海、四川、西藏外,其他省市均是2013年及以后,即第二期《學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃》之后才出臺(tái)。其他絕大多數(shù)省份則是近三年(2016年以后)才出臺(tái)。這一類型的幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策在經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上大致可以分為三個(gè)層次:第一層次是1000元以上,這一層次有天津、北京、上海、西藏、陜西、青海等省(市)。其中西藏由于總?cè)藬?shù)較少,不具有代表性。陜西由于其僅提供學(xué)前一年,因此同樣不具有代表性。第二層次是500~1000元,這一層次有重慶、廣西、甘肅、海南、內(nèi)蒙古、云南等省份,絕大多數(shù)省份的基準(zhǔn)在這個(gè)范圍內(nèi)。第三層次是500元以下,這一層次有江蘇、寧夏、福建等,其中江蘇和寧夏均為300元,和其他省份相差甚遠(yuǎn)。在財(cái)政經(jīng)費(fèi)的保障方面這一類型主要有三種方式:第一種是由區(qū)縣財(cái)政全額承擔(dān),這種方式占絕大多數(shù);第二種方式是各級(jí)政府負(fù)責(zé)本級(jí)政府舉辦的幼兒園的投入;第三種方式是各級(jí)政府按比例承擔(dān),這種方式主要在西藏、青海等欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施。此外,海南、寧夏的省(區(qū))市縣政府共同承擔(dān)也是一種比較特殊的方式。在具體的撥付范圍和撥付標(biāo)準(zhǔn)方面,各省差異較大。首先在撥付的范圍方面,絕大多數(shù)省份僅撥付給省域內(nèi)公辦幼兒園(含公辦性質(zhì)幼兒園)。約35%的省份將幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的撥款范圍擴(kuò)大至普惠性民辦幼兒園,其中除重慶外,公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)按同樣的標(biāo)準(zhǔn)撥付。

(二)第二種類型幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的基本狀況分析

第二種類型即省級(jí)政府并不出臺(tái)相關(guān)基準(zhǔn),而是要求市縣級(jí)政府根據(jù)各自實(shí)際情況制定幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策。實(shí)施這一類型政策的省份目前為止數(shù)量已經(jīng)非常少,即實(shí)施第一類型幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策之外的均為這種類型。從當(dāng)前實(shí)施這一類型政策的省份的推進(jìn)進(jìn)度分析,其絕大多數(shù)市縣也已經(jīng)出臺(tái)了各自市縣的幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)相關(guān)政策。此外,實(shí)施這一類型幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的省份體現(xiàn)出了明顯的地域特征。中東部地區(qū)省份相關(guān)政策出臺(tái)的完善程度、標(biāo)準(zhǔn)的額度等普遍高于西部地區(qū)和東北地區(qū),省會(huì)或者中心城市的政策完善程度和標(biāo)準(zhǔn)額度等普遍高于普通的地級(jí)市。從制定的時(shí)間上分析,各地出臺(tái)的時(shí)間均在2013年之后,即第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃之后。實(shí)施這一類型幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策,并且已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)辦法的市縣,其標(biāo)準(zhǔn)基本在1000元以內(nèi)。其中大部分市縣都集中在500元左右。從享受范圍維度上分析,大部分市縣僅限于公辦園或者教育部門辦園。大中城市則基本拓展至公辦性質(zhì)幼兒園,其中個(gè)別大中城市甚至拓展至普惠性民辦幼兒園,比如廣州。在實(shí)施這一類型幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策,并已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)辦法的市縣的地區(qū)在經(jīng)費(fèi)來(lái)源方面主要有三種情況:第一種是區(qū)縣負(fù)責(zé)。第二種為市區(qū)縣共同負(fù)責(zé)。絕大多數(shù)市縣屬于這種類型。第三種是市區(qū)縣共同負(fù)責(zé),市區(qū)縣各自承擔(dān)的額度明確,數(shù)量確定。在撥付范圍方面,超過(guò)一半的地市規(guī)定能夠享受幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的僅為公辦幼兒園。僅有少數(shù)市縣相關(guān)政策的范圍擴(kuò)展到普惠性民辦幼兒園?？傮w而言,第二種類型的生均公用經(jīng)費(fèi)政策相比于第一種在出臺(tái)時(shí)間上普遍較晚,在額度上普遍較低。并且到目前為止,采用第二種類型的地區(qū)的仍有部分市縣沒(méi)有出臺(tái)執(zhí)行層面的政策。

二.當(dāng)前我國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策存在的問(wèn)題

幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)是幼兒園日常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障,是幼兒園維持日常運(yùn)行的基本需求。然而,當(dāng)前幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策面臨多個(gè)方面的問(wèn)題,難以為幼兒園健康、良性、可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障和基礎(chǔ)。

(一)部分省份政策較為模糊

到目前為止,全國(guó)各省份均在省級(jí)層面對(duì)《綱要》《意見(jiàn)》和第二、第三期《學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃》中提出的要求作出了政策回應(yīng)。如前所述,不同省份出臺(tái)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的方式不同,一部分省份選擇省級(jí)政府出臺(tái)基準(zhǔn)和政策,另一部分省份則要求各市縣出臺(tái)相關(guān)政策。采用第一種幼兒園公用經(jīng)費(fèi)政策類型的省份目前已經(jīng)取得了較好進(jìn)展,第二種類型即由各市縣出臺(tái)相關(guān)政策的省份情況比較復(fù)雜?？傮w上部分發(fā)達(dá)地區(qū)的市縣、省會(huì)城市以及部分財(cái)政狀況較好的市縣已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)政策外,但是還有一部分市縣到目前為止相關(guān)政策仍未出臺(tái)或不清晰、不明確,遠(yuǎn)未達(dá)到可執(zhí)行層面。

(二)已出臺(tái)的政策中生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)整體

較低當(dāng)前,我國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)整體水平較低,部分地區(qū)數(shù)額極低,難以發(fā)揮其保障幼兒園日常正常運(yùn)行的作用和功能。如表1所示,除去西藏、青海等不具代表性的省份,當(dāng)前幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在500元以內(nèi)的省份約占近一半。作為國(guó)內(nèi)教育最發(fā)達(dá)省份之一的江蘇省,其幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)僅有300元,這是當(dāng)前全國(guó)省級(jí)政府已出臺(tái)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的最低額度之一,也從另一個(gè)角度說(shuō)明當(dāng)前我國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)狀況。西藏雖然標(biāo)準(zhǔn)最高,但其適齡兒童數(shù)量總體較少,比較特殊。陜西僅提供學(xué)前一年,北京情況也特殊。因此,總體而言,當(dāng)前我國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低。

(三)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)覆蓋范圍小

從目前已經(jīng)公布幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的省市來(lái)看,幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)覆蓋的范圍普遍較小,并且各地規(guī)定的范圍差異較大,主要有三種情況:一是覆蓋公辦幼兒園(這里的公辦園專指教育部門辦園)、公辦性質(zhì)幼兒園以及普惠性民辦幼兒園;二是僅覆蓋公辦幼兒園和公辦性質(zhì)幼兒園;三是僅覆蓋公辦園。另外還有一些其他的如非營(yíng)利性幼兒園、政府認(rèn)定的幼兒園等,都包括在上述三種類型內(nèi)。以第一種類型的生均公用經(jīng)費(fèi)政策為例,覆蓋范圍為公辦園的為100%,覆蓋范圍擴(kuò)大至公辦性質(zhì)幼兒園的約為60%,覆蓋范圍再擴(kuò)大至民辦普惠性幼兒園的僅占其中不足一半。由市縣制定幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策在覆蓋范圍上基本僅限于公辦園。因此,幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)覆蓋范圍小也是當(dāng)前生均公用經(jīng)費(fèi)的主要問(wèn)題之一。

(四)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的保障不完善

當(dāng)前已經(jīng)出臺(tái)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的省市,其經(jīng)費(fèi)的來(lái)源全部由地方財(cái)政負(fù)擔(dān),并且主體是區(qū)縣財(cái)政。在經(jīng)費(fèi)來(lái)源中全部由區(qū)縣財(cái)政負(fù)責(zé)占當(dāng)前已經(jīng)出臺(tái)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)省份的一半左右。其余的一半省份則規(guī)定按照屬地管理和各級(jí)政府負(fù)責(zé)本級(jí)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的方式籌措。由于幼兒園的舉辦和管理基本都是在區(qū)縣一級(jí)[4],因此,區(qū)縣財(cái)政成為當(dāng)前幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源和承擔(dān)者。當(dāng)前,區(qū)縣財(cái)政普遍負(fù)擔(dān)較重,難以支撐較高的幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)。即使當(dāng)前各地制定了標(biāo)準(zhǔn),部分地區(qū)由于財(cái)政困難仍難以落實(shí)。因此,按照當(dāng)前的幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)籌措渠道,幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的全面充分的保障面臨巨大困難。如果要進(jìn)一步逐步提高,在現(xiàn)有的政策框架內(nèi)缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)和條件。

三.當(dāng)前我國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的現(xiàn)實(shí)影響

幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策是幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的基本依據(jù)和保障。當(dāng)前我國(guó)生均公用經(jīng)費(fèi)政策存在的多方面問(wèn)題給當(dāng)前我國(guó)生均公用經(jīng)費(fèi)的籌措、撥付、保障等帶來(lái)了很大的負(fù)向影響,主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

(一)部分地區(qū)政策不明確,導(dǎo)致其生均公用經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)

由于部分地區(qū)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策尚未制定出臺(tái),幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)缺乏基本的標(biāo)準(zhǔn)和保障,難以落實(shí)。幼兒園生均公費(fèi)是幼兒園日常運(yùn)行的基本保障。雖然幼兒園相比于義務(wù)教育階段學(xué)校其收費(fèi)可以在很大程度上保障日常運(yùn)行,但是對(duì)很多幼兒園而言,收費(fèi)的一大部分需要用于人員經(jīng)費(fèi),其次維修、材料等大筆支出同樣壓力沉重[5]。公用經(jīng)費(fèi)是改善財(cái)務(wù)狀況的一個(gè)重要方式。但是由于部分地區(qū)相關(guān)政策尚不明確,幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)缺乏政策依據(jù),經(jīng)費(fèi)來(lái)源缺乏制度安排,保障機(jī)制尚未建立,整個(gè)政策尚未進(jìn)入到具體的可執(zhí)行層面。部分地區(qū)政策的不完善導(dǎo)致這些地區(qū)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策無(wú)法落實(shí)。

(二)基準(zhǔn)太低,難以滿足幼兒園正常運(yùn)行的需要,影響辦園質(zhì)量

當(dāng)前我國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低,難以滿足幼兒園正常運(yùn)行的基本需要。當(dāng)前全國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的額度并未體現(xiàn)出東中西部依次遞減的趨勢(shì),而是都基本維持在一個(gè)較低的水平上。雖然整體標(biāo)準(zhǔn)都不高,但是內(nèi)部差異也不小。東中部地區(qū)的省市中均有高有低。最極端的情況是全國(guó)教育發(fā)展最好省份之一的江蘇省省級(jí)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻是最低的省份之一。而中西部部分省份的基準(zhǔn)卻屬于全國(guó)的最高層次,如西藏、陜西、青海等。無(wú)論是東部地區(qū),還是中西部地區(qū),由于整體標(biāo)準(zhǔn)較低,難以滿足幼兒園正常運(yùn)行的需要,從而未能發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值和效能。由于缺乏較為充足的公用經(jīng)費(fèi),很多幼兒園的運(yùn)行不得不通過(guò)壓縮材料和教育教學(xué)消耗品用量等方式維持運(yùn)行,嚴(yán)重影響了幼兒園辦學(xué)質(zhì)量和水平。

(三)覆蓋范圍小,難以對(duì)民辦幼兒園提供普惠服務(wù)形成有效引導(dǎo)

公辦性質(zhì)幼兒園、民辦普惠性幼兒園均是當(dāng)前我國(guó)普惠性學(xué)前教育服務(wù)的重要資源和重要供給者,是普惠性學(xué)前教育體系的中堅(jiān)力量[6]。生均公用經(jīng)費(fèi)是引導(dǎo)民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)或者轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈菪悦褶k幼兒園的重要政策杠桿和方式。但是,很多省市幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策中并未將普惠性民辦幼兒園納入覆蓋范圍。這種狀況有兩個(gè)方面的負(fù)向影響:一是對(duì)普惠性民辦幼兒園而言未能對(duì)其的財(cái)務(wù)狀況有所改善,促進(jìn)其發(fā)展,從而提供更優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù);二是沒(méi)有將普惠性民辦幼兒園納入覆蓋范圍,對(duì)其他民辦幼兒園沒(méi)有產(chǎn)生正向影響和引導(dǎo),沒(méi)有體現(xiàn)這一政策的杠桿效能,難以對(duì)其他民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)產(chǎn)生吸引,這也不符合當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育政策的基本價(jià)值取向。

(四)保障機(jī)制不完善,導(dǎo)致生均公用經(jīng)費(fèi)缺乏長(zhǎng)效保障基礎(chǔ)

幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的來(lái)源不足是當(dāng)前幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)最大的困難。越是財(cái)政困難的地區(qū)越難以拿出足量資金,但是越是財(cái)政困難的地區(qū)其基礎(chǔ)越差,歷史欠賬越多,越需要投入更多的資金,以促進(jìn)其幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的建立,保障有效實(shí)施。當(dāng)前,從全國(guó)范圍幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的保障來(lái)看,其主體主要是區(qū)縣財(cái)政,省市級(jí)政府分擔(dān)的情況較少。而當(dāng)前大部分省市的區(qū)縣財(cái)政負(fù)擔(dān)普遍較重,難以負(fù)擔(dān)和支撐較高標(biāo)準(zhǔn)的生均公用經(jīng)費(fèi)。甚至部分地區(qū)當(dāng)前低水平的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的保障都十分困難,提高標(biāo)準(zhǔn)則更難以負(fù)擔(dān)和保障。因此,由于保障主體的層級(jí)較低,難以為幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的當(dāng)前保障和今后的提高提供良好的財(cái)力基礎(chǔ)。

四.當(dāng)前我國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的優(yōu)化路徑分析

當(dāng)前,我國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策存在許多問(wèn)題,難以充分滿足幼兒園正常運(yùn)行和發(fā)展的需要,但是短期內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)快速提高也面臨著很多現(xiàn)實(shí)困難。因此,要統(tǒng)籌謀劃,既考慮幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)籌措和保障的可行性、持續(xù)性,同時(shí)也考慮當(dāng)前幼兒園正常發(fā)展的需要,使其成為完善和優(yōu)化當(dāng)前我國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)政策的可行路徑。

(一)各省級(jí)政府應(yīng)制定幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)

我國(guó)不同地區(qū)的財(cái)政能力、學(xué)前教育發(fā)展水平、幼兒園的收費(fèi)狀況與辦學(xué)成本等的確存在一定差異。這些要素甚至在一個(gè)城市的不同區(qū)縣都可能存在較大差異。這種條件下制定一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的基準(zhǔn)既不科學(xué),也不太合理,的確存在一定的困難[7]。但是對(duì)于大多數(shù)幼兒園而言,幼兒園的收入僅有保教費(fèi)的收入。膳食費(fèi)由于是代收費(fèi),?？顚Ｓ?在制度上并不能用于其他支出。幼兒園人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)營(yíng),甚至部分幼兒園的大型維修費(fèi)用都需要從中支出。大多數(shù)幼兒園僅能夠維持上述的支出,甚至部分還存在缺口。因此,對(duì)于大多數(shù)幼兒園的日常運(yùn)行而言,的確需要一筆專門的費(fèi)用用于教學(xué)業(yè)務(wù)、活動(dòng)開展、材料購(gòu)置、教師培訓(xùn)等方面。但是,各地在自行制定和出臺(tái)的幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策時(shí),由于各種原因并不能夠出臺(tái)適合地方幼兒園發(fā)展需要的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)存在的各種問(wèn)題很能夠說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。因此,各省級(jí)政府制定幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)是當(dāng)前幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的可行方式,按照當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育管理體制其也是省級(jí)政府的一項(xiàng)職責(zé)。其他地方各級(jí)政府可以在國(guó)家制定的基準(zhǔn)上根據(jù)地方財(cái)力和其他實(shí)際情況上浮,但是不能低于此標(biāo)準(zhǔn)。這是優(yōu)化和完善幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策的首要要求。

(二)以能夠負(fù)擔(dān)和滿足需要為原則確定幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的額度

幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)是保障幼兒園日常正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用。因此,幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的額度應(yīng)該保證幼兒園的日常正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要[8]。當(dāng)前,部分省份雖然制定了幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的基準(zhǔn),并且也已經(jīng)按照省定基準(zhǔn)在執(zhí)行,但是,幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)對(duì)幼兒園而言僅僅具有名義上或者制度上的意義,缺乏實(shí)質(zhì)性價(jià)值。如江蘇省300元的基準(zhǔn),一所6個(gè)班的中型幼兒園能夠得到的費(fèi)用約為每年5.4萬(wàn)元。這一額度對(duì)一所幼兒園一年的正常運(yùn)行而言根本難以起到實(shí)質(zhì)性作用。根據(jù)對(duì)20余個(gè)縣級(jí)財(cái)政部門人員和90余名幼兒園園長(zhǎng)的訪談以及多個(gè)幼兒園實(shí)際運(yùn)行測(cè)算的結(jié)果,建議幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的基準(zhǔn)先期確定為600元,并且建立穩(wěn)定、長(zhǎng)效的增長(zhǎng)機(jī)制。長(zhǎng)期的增長(zhǎng)目標(biāo)為和義務(wù)教育階段幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一致或完全合一。同時(shí)對(duì)寄宿制幼兒園其生均公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和寄宿制小學(xué)的生均公用經(jīng)費(fèi)同等標(biāo)準(zhǔn)且增長(zhǎng)機(jī)制一致或者兩者完全合一[9]。

(三)擴(kuò)大覆蓋范圍,逐步將公辦性質(zhì)與普惠性民辦園納入其中

當(dāng)前,已經(jīng)出臺(tái)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的省市中約60%將覆蓋范圍限定為公辦幼兒園。相比于公辦幼兒園,其他公有性質(zhì)單位舉辦的公辦性質(zhì)幼兒園以及普惠性民辦幼兒園提供的都是普惠性學(xué)前教育服務(wù),更需要生均公用經(jīng)費(fèi)維持正常的日常運(yùn)行。無(wú)論是公辦性質(zhì)幼兒園還是普惠性民辦幼兒園,其收費(fèi)均接受政府的限定水平,具有明顯的公益性和普惠性,是普惠性學(xué)前教育公共資源的重要組成部分。但是鑒于當(dāng)前政府的財(cái)力水平,建議分步驟、逐步盡快將公辦性質(zhì)幼兒園與普惠性民辦幼兒園納入幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)覆蓋的范圍,從而促進(jìn)公辦、公辦性質(zhì)以及普惠性民辦幼兒園共同發(fā)展。

(四)省市級(jí)政府加大支持和統(tǒng)籌力度,著力推進(jìn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

建立各地幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)較低的一個(gè)重要原因是當(dāng)前地方財(cái)力,尤其是區(qū)縣級(jí)政府的財(cái)力十分有限,難以支撐起較高標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)。在與區(qū)縣教育行政管理部門的相關(guān)人員訪談中其表示地方政府與教育行政部門也非常愿意提高幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。但是,地方政府的財(cái)力不足以支撐較高數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國(guó)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)來(lái)源中基本依靠區(qū)縣級(jí)政府財(cái)政的渠道缺乏財(cái)力基礎(chǔ)。因此,建議幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的籌措和保障應(yīng)該堅(jiān)持屬地管理與共同承擔(dān)相統(tǒng)一原則。一方面應(yīng)該堅(jiān)持屬地管理的原則,各級(jí)政府的學(xué)前教育生均公用經(jīng)費(fèi)由各級(jí)政府支出,另一方面也應(yīng)該加大省市級(jí)政府的統(tǒng)籌能力,增加省市級(jí)政府財(cái)政對(duì)幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的數(shù)額。通過(guò)各級(jí)政府共同但有區(qū)別的承擔(dān),既能提高幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)的保障水平,同時(shí)也可減輕區(qū)縣級(jí)政府財(cái)政的負(fù)擔(dān),從而幫助幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)建立起穩(wěn)定的長(zhǎng)效增長(zhǎng)和保障機(jī)制。近年來(lái),我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展迅速,幼兒園數(shù)量快速增加,但是生均公用經(jīng)費(fèi)政策的不完善,嚴(yán)重制約著幼兒園教育的進(jìn)一步發(fā)展和質(zhì)量的提升。因此,根據(jù)當(dāng)前我國(guó)幼兒園教育事業(yè)發(fā)展需求和各級(jí)政府財(cái)力現(xiàn)狀,完善和優(yōu)化幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)政策,是當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的緊迫任務(wù),也是促進(jìn)學(xué)前教育進(jìn)一步發(fā)展、推動(dòng)學(xué)前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)的基礎(chǔ)工作。

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