多層次治理中的向下分權(quán)與向外分權(quán)：基于農(nóng)村垃圾治理的觀察

改善農(nóng)村人居環(huán)境是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和建設(shè)美麗中國(guó)的重要組成部分。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境狀況有所改善，但臟亂差問(wèn)題在一些地區(qū)還比較突出，農(nóng)村“垃圾圍村”現(xiàn)象還沒(méi)有得到有效根治，加快推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理已成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要解決的突出問(wèn)題。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索，在總結(jié)陜西省千陽(yáng)縣等地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以2007年原國(guó)家環(huán)保部先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》和《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染防治規(guī)劃綱要(2007-2020)》為標(biāo)志，“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的四級(jí)垃圾收運(yùn)體系開(kāi)始建立，并逐漸成為中國(guó)農(nóng)村垃圾治理的主流模式。同時(shí)，國(guó)家實(shí)施“以獎(jiǎng)促治”政策，國(guó)家、省、市、縣、鎮(zhèn)五級(jí)政府投入巨資大力開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治。截至2017年底，僅中央財(cái)政已累計(jì)投入435億元，支持13.8萬(wàn)個(gè)建制村開(kāi)展環(huán)境整治[1]。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這一標(biāo)準(zhǔn)化的四級(jí)垃圾收運(yùn)體系有效抑制了農(nóng)村垃圾污染的惡化勢(shì)頭，但也必須看到，這一模式的實(shí)際運(yùn)行狀況與預(yù)期效果仍存在一定差距。根據(jù)《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》，截至2015年，我國(guó)僅有60%的建制村生活垃圾得到處理，“垃圾圍村”等現(xiàn)象依然存在[2]。為何這一被認(rèn)為是較好契合中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的實(shí)際以及中國(guó)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)治理結(jié)構(gòu)的垃圾治理模式離預(yù)期效果仍有差距？現(xiàn)有研究認(rèn)為，主要原因在于政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境公共產(chǎn)品的供給不足[3]、社會(huì)資本缺乏[4]、農(nóng)村居民環(huán)保意思薄弱[5]、環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)[6]、環(huán)境權(quán)益得不到保障[7]、公眾參與不足[8]等。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些原因是客觀存在的，基于目前中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，這些問(wèn)題短期內(nèi)也難以得到快速扭轉(zhuǎn)。那么，在現(xiàn)有條件下，四級(jí)垃圾收運(yùn)體系的運(yùn)行機(jī)制是否存在改進(jìn)空間？為回答這一問(wèn)題，我們?cè)噲D引入多層次治理的思路來(lái)打開(kāi)現(xiàn)有垃圾處理體系的運(yùn)行“黑箱”，并從向下分權(quán)與向外分權(quán)兩大維度進(jìn)行討論。

二、文獻(xiàn)回顧

自1990年代初以加里·馬克斯(Gary Marks)等為代表的學(xué)者提出多層次治理(Multi-level Governance)這一概念以來(lái)，大量文獻(xiàn)集中討論了在涉及多層次、多主體的集體行動(dòng)中如何通過(guò)設(shè)計(jì)更合理的治理機(jī)制以更高效率來(lái)提供公共物品的問(wèn)題[9](P137-139)。大體上，研究者沿著兩大思路展開(kāi)：

其一，不同層次、不同類型行動(dòng)者之間的決策權(quán)力如何進(jìn)行再優(yōu)化配置？Pierre等把權(quán)力的再配置分為三種形式[10](P83-91)，即向上轉(zhuǎn)移(Moving Up)、向下轉(zhuǎn)移(Moving Down)和向外轉(zhuǎn)移(Moving Out)。向上轉(zhuǎn)移指的是傳統(tǒng)民族國(guó)家主權(quán)或統(tǒng)治權(quán)威有不斷被國(guó)際組織侵蝕乃至取代的情況。這種治理結(jié)構(gòu)的變遷發(fā)生在第二次世界大戰(zhàn)之后，許多國(guó)際組織活躍于世界的政治經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)，對(duì)民族國(guó)家在治理角色上產(chǎn)生巨大沖擊。國(guó)際組織得以出現(xiàn)的主要原因在于其有效解決了過(guò)往松散國(guó)家間聯(lián)盟的不完全契約問(wèn)題，但強(qiáng)烈限制國(guó)家采取監(jiān)控干預(yù)貿(mào)易等活動(dòng)的政策。這種權(quán)力向上移轉(zhuǎn)的趨勢(shì)隨著全球化和國(guó)際化趨勢(shì)的加劇進(jìn)一步蔓延。國(guó)家空心化論者甚至認(rèn)為，國(guó)際間相互聯(lián)系和依賴的加強(qiáng)加速侵蝕了傳統(tǒng)民族國(guó)家的權(quán)威。權(quán)力向下轉(zhuǎn)移指的是，在分權(quán)化的潮流下，國(guó)家的統(tǒng)治權(quán)威流向了地方政府、都市化地區(qū)、基層和社區(qū)。分權(quán)思想由來(lái)已久，主要理由是，分權(quán)有利于提高“消費(fèi)者”的公共服務(wù)“退出”和“偏好表達(dá)”能力。通過(guò)“以腳投票”和“以手投票”，人們可以自由表達(dá)其意愿，流露其偏好，反過(guò)來(lái)促進(jìn)公共部門(mén)的資源達(dá)到有效配置[11]。相反，集權(quán)導(dǎo)致服務(wù)供給的同質(zhì)性，無(wú)法考慮到各個(gè)地方不同的偏好。偏好的差異程度越大，集權(quán)模式的福利損失越大。對(duì)于某種公共產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，讓地方政府將一個(gè)帕累托最優(yōu)的產(chǎn)出量提供給其各自的選民，總是要比中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多[12]。權(quán)力的向外轉(zhuǎn)移指的是政府將相關(guān)決策權(quán)移轉(zhuǎn)給同一層級(jí)上的其他行動(dòng)者，比如，國(guó)營(yíng)事業(yè)公司化、國(guó)有事業(yè)民營(yíng)化、公共服務(wù)第三部門(mén)化以及公眾參與決策。向外轉(zhuǎn)移的理論邏輯主要源自1960年代興起的“第三部門(mén)”(The Third Sector)運(yùn)動(dòng)、1970年代中期的新公共管理(New Public Management)思想以及1970年代發(fā)端于發(fā)達(dá)國(guó)家爾后在全球廣為推進(jìn)的參與式民主(Participatory Democracy)思想[13]。新公共管理運(yùn)動(dòng)以提高效率、效益和節(jié)約以及注重管理結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)傳統(tǒng)官僚制(或科層制)的“唯一和最佳方式”提出了挑戰(zhàn)，推動(dòng)了公共管理的實(shí)質(zhì)性變革，市場(chǎng)理念、市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)手段被廣泛運(yùn)用于公共物品的提供之中。第三部門(mén)理論認(rèn)為，作為公共物品提供者的政府機(jī)制具有內(nèi)在局限性。當(dāng)政府未能有效配置社會(huì)資源、企業(yè)又因利潤(rùn)動(dòng)機(jī)不愿提供公共物品時(shí)，第三部門(mén)作為一種新的資源配置體制，能有效彌補(bǔ)政府和企業(yè)這兩種主要資源配置方式的不足[14]。公眾在具體事務(wù)中的參與很大程度上加快了公共政策的推進(jìn)，并對(duì)最終的政策效果產(chǎn)生了積極影響[15](P58-60)。不難理解，決策權(quán)力的向上和向下轉(zhuǎn)移屬于縱向分權(quán)，即通常所說(shuō)的多層次治理、多層級(jí)治理、多水平治理等。向外轉(zhuǎn)移屬于橫向分權(quán)，如多中心治理、多主體治理、參與式治理等。

其二，不同層次、不同類型行動(dòng)者之間圍繞提供最佳公共物品進(jìn)行溝通、協(xié)商、談判等，進(jìn)行決策中的互動(dòng)。自Gibson等[16]提出治理尺度(Scale)概念以來(lái)，Cash[17]、Young[18](P7-10)[19]等學(xué)者基于大量案例研究，通過(guò)構(gòu)建跨尺度治理(Cross-scale Governance)分析框架，系統(tǒng)研究了不同尺度、不同水平行動(dòng)者之間的決策和行動(dòng)互動(dòng)問(wèn)題。這些研究認(rèn)為，許多復(fù)雜資源環(huán)境問(wèn)題具有典型的多尺度(Multi-scale)、多層次(Multi-level)特征，整個(gè)治理體系能否有效運(yùn)行，不僅取決于每一個(gè)層次上的治理效率，更取決于不同層次之間的配合、銜接，片面強(qiáng)調(diào)政府作用或者社會(huì)自組織的作用，都是不合適的。Young認(rèn)為，一個(gè)資源環(huán)境問(wèn)題的解決不僅涉及多個(gè)議題，比如投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等，單個(gè)行動(dòng)主體(Regimes)還具有尺度依賴(Scale Dependent)特征，比如地方、區(qū)域、次國(guó)家、國(guó)家、國(guó)際等不同空間尺度內(nèi)行動(dòng)主體其任務(wù)屬性具有差異[19]。因此，跨尺度治理的核心需要解決兩大問(wèn)題：首先，如何將不同治理任務(wù)在不同層次間進(jìn)行合理分配；其次，厘清跨尺度、跨層次之間的交互關(guān)系。

與應(yīng)對(duì)全球氣候變化等跨國(guó)家治理方式相比，農(nóng)村垃圾治理這類地方性乃至社區(qū)性的治理層級(jí)體系關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，但也會(huì)遇到多層次治理中的一些核心問(wèn)題，即哪些決策應(yīng)交由更低一級(jí)的決策主體來(lái)行使(向下分權(quán))？哪些決策需要向外分權(quán)，尤其是公眾的參與？事實(shí)上，并非所有的分權(quán)都是合適的，在實(shí)踐中人們發(fā)現(xiàn)，分權(quán)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮也存在一系列風(fēng)險(xiǎn)，比如地方的尋租行為、“以腳投票”失靈[20](P290-331)等。1980年代以來(lái)，隨著分權(quán)理論的興盛，權(quán)力下放被許多國(guó)家作為一項(xiàng)普適性的政治改革建議加以推廣，結(jié)果在發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)了大量失敗案例[21](P1-24)。同樣，在多層次治理體系中，并非所有的層次或環(huán)節(jié)都需要引入?yún)⑴c式向外分權(quán)。托馬斯[22](P10[8]-116)曾指出，公民參與并不必然對(duì)所有方面的政策問(wèn)題都帶來(lái)積極效果。有時(shí)，低度的或者根本沒(méi)有公民參與對(duì)于有些政策問(wèn)題的討論或許是最有好處的。已有研究發(fā)現(xiàn)，不恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c至少有以下不良后果：增加決策成本、難以傳播公眾的善良意愿、頗具爭(zhēng)議的滿意度、代表與代表性的質(zhì)疑、權(quán)威的缺乏[23]。

必須承認(rèn)的是，長(zhǎng)期以來(lái)，在研究多層次治理問(wèn)題時(shí)，向下分權(quán)與參與式向外分權(quán)的研究多數(shù)是相互獨(dú)立的。事實(shí)上，對(duì)于一個(gè)涉及不同層級(jí)的行動(dòng)者以及政策的效果與利益相關(guān)者的參與相關(guān)聯(lián)的公共問(wèn)題來(lái)說(shuō)，決策的過(guò)程必然是既有向上和向下分權(quán)，也有參與式的對(duì)外分權(quán)。盡管Pierre等討論了向上、向下和向外三個(gè)維度的權(quán)力再配置問(wèn)題，但并未進(jìn)一步回答決策者更關(guān)心的實(shí)際操作問(wèn)題，即是否所有的決策權(quán)都應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移？決策權(quán)下放到哪一層次更為合理？哪些決策和哪一層級(jí)的決策引入?yún)⑴c式向外分權(quán)更有政策可執(zhí)行性和效率？本文擬就這些問(wèn)題展開(kāi)討論，并以農(nóng)村垃圾治理為案例，重點(diǎn)討論向下分權(quán)和向外分權(quán)。同時(shí)，限于篇幅，向外分權(quán)重點(diǎn)關(guān)注公眾參與問(wèn)題。如未特別注明，文中所提及的參與等同于向外分權(quán)。

三、“戶收集、村集中、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”垃圾收運(yùn)體系的運(yùn)行評(píng)估

目前，我國(guó)各地大力推廣的“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的四級(jí)垃圾收運(yùn)體系屬于一種典型的多層次治理體系(如圖1所示)。從行動(dòng)層級(jí)看，它包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)行政體系，一級(jí)村級(jí)村民基層自治組織體系和一級(jí)村民小組行動(dòng)體系。從空間尺度看，它包含縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)空間單元。從行動(dòng)主體看，它在三級(jí)層面上分別涉及財(cái)政、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、環(huán)衛(wèi)、國(guó)土等政府職能部門(mén)，以及企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織、基層黨組織、村民自治組織、村民小組、村民等組織或個(gè)人。從治理事務(wù)看，它包括垃圾處理站的投資、建設(shè)與運(yùn)行、垃圾中轉(zhuǎn)站的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和中轉(zhuǎn)服務(wù)、垃圾收集站的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、保潔隊(duì)伍建設(shè)、垃圾終端收集等主要事務(wù)。為了詳細(xì)解析這一復(fù)雜的多層級(jí)、多主體、多事務(wù)治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，本文以廣東農(nóng)村垃圾四級(jí)收運(yùn)體系為例進(jìn)行說(shuō)明。

(一)廣東農(nóng)村四級(jí)垃圾收運(yùn)體系的建立與運(yùn)行

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐探索，在國(guó)家的統(tǒng)一部署和推動(dòng)下，以2012年廣東省政府先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我省城鄉(xiāng)生活垃圾處理工作的實(shí)施意見(jiàn)》(粵府辦[2012]2號(hào))、《全面推進(jìn)我省農(nóng)村生活垃圾管理工作的行動(dòng)計(jì)劃》(粵府辦[2012]45號(hào))等系列文件為標(biāo)志，“戶收集、村集中、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理模式在全省農(nóng)村正式建立起來(lái)，同時(shí)還配套出臺(tái)了《廣東省生活垃圾收運(yùn)設(shè)施建設(shè)技術(shù)指引》和《廣東省農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理技術(shù)指引》等政策文件，用于指導(dǎo)生活垃圾收運(yùn)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)和農(nóng)村生活垃圾管理工作，確立了全省農(nóng)村生活垃圾管理“一年見(jiàn)成效，三年大變樣”的工作目標(biāo)、2013年底實(shí)現(xiàn)“一縣一場(chǎng)”、“一鎮(zhèn)一站”和“一村一點(diǎn)”的設(shè)施建設(shè)目標(biāo)，推進(jìn)“大清潔，鄉(xiāng)村美”農(nóng)村清潔工程專項(xiàng)活動(dòng)[24]。為進(jìn)一步提升法律保障和加快工作進(jìn)度，2015年9月，廣東出臺(tái)了《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》，此后又相繼印發(fā)了《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理“十三五”規(guī)劃》、《關(guān)于全面開(kāi)展農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理工作的通知》(粵建電發(fā)[2015]2號(hào))、《廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等部門(mén)關(guān)于印發(fā)深入推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理工作實(shí)施方案的通知》(粵建城[2016]41號(hào))等系列規(guī)劃和文件，要求到2020年，農(nóng)村畜禽糞便基本實(shí)現(xiàn)資源化利用，農(nóng)作物秸稈綜合利用率達(dá)到85%以上，農(nóng)膜回收率達(dá)到80%以上；農(nóng)村地區(qū)工業(yè)危險(xiǎn)廢物無(wú)害化利用處置率達(dá)到95%的發(fā)展目標(biāo)。為督促工作落實(shí)，廣東省人大常委會(huì)自2014年起連續(xù)三年組織開(kāi)展農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理工作第三方評(píng)估，并向社會(huì)公布。按照2016年最后一年的評(píng)估結(jié)果，截至2016年10月，全省1 049個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、約14萬(wàn)個(gè)自然村建成“一鎮(zhèn)一站”、“一村一點(diǎn)”，使用運(yùn)行也在逐步完善和規(guī)范中。廣東省農(nóng)村生活垃圾有效處理率達(dá)到83.29%，村莊保潔覆蓋面達(dá)到96.94%，農(nóng)村生活垃圾分類減量比例達(dá)33.97%。評(píng)估報(bào)告也反映出一些不足和問(wèn)題：各地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不平衡，財(cái)政資金投入存在較大差距，造成環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)管理水平不一，部分地區(qū)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施運(yùn)行管理不規(guī)范，不能滿足環(huán)保要求；部分已建成的縣垃圾處理場(chǎng)和鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)站未及時(shí)投入運(yùn)營(yíng)，存在設(shè)施“曬太陽(yáng)”現(xiàn)象；部分縣(市、區(qū))和鎮(zhèn)(街道)保潔責(zé)任不落實(shí)，收集點(diǎn)垃圾得不到及時(shí)清運(yùn)，“三邊”(山邊、水邊、路邊)積存垃圾和“垃圾圍村”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成二次污染；一些依水居住的村莊、集市仍有向河溝傾倒垃圾的現(xiàn)象[25]。

圖1 農(nóng)村垃圾治理的多層級(jí)治理關(guān)系

評(píng)估的結(jié)果與我們2017-2018年在廣東省實(shí)地調(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的情況基本一致，即雖然農(nóng)村垃圾治理取得了明顯成效，但是四級(jí)垃圾收運(yùn)體系運(yùn)轉(zhuǎn)仍然存在著“微梗塞”問(wèn)題。比如，在村、戶兩級(jí)，一定程度上存在垃圾未分類、居民參與程度低、村級(jí)垃圾治理基礎(chǔ)設(shè)施不合理等現(xiàn)象。在接受調(diào)查的298農(nóng)戶中，只有31.37%的農(nóng)戶認(rèn)為本村垃圾問(wèn)題明顯改觀，41.2%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為略有改善，還有27.5%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為在惡化。在影響垃圾分類、收集以及居民參與最關(guān)鍵的兩個(gè)環(huán)節(jié)——垃圾桶類型和垃圾站設(shè)置上，33.7%的村民反應(yīng)垃圾桶布局沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民充分討論，28.3%的農(nóng)戶認(rèn)為村里垃圾站的設(shè)置不合理，42.3%的農(nóng)戶反應(yīng)垃圾收集站設(shè)置沒(méi)有與村民充分溝通①。

(二)政策決策的向下分權(quán)與向外分權(quán)[26]

農(nóng)村四級(jí)垃圾收運(yùn)體系的建立，雖然是一種由國(guó)家頂層發(fā)動(dòng)的“自上而下”的政策制定與實(shí)施過(guò)程，但政策運(yùn)行的重點(diǎn)在縣一級(jí)單元，因此可將縣級(jí)作為這個(gè)治理體系的頂層來(lái)看待。下面將重點(diǎn)圍繞向下分權(quán)與向外分權(quán)，對(duì)農(nóng)村垃圾四級(jí)收運(yùn)體系進(jìn)行討論，具體案例及相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)自于課題組2017-2018年對(duì)廣東8縣區(qū)20個(gè)鎮(zhèn)31個(gè)行政村的深入個(gè)案訪談和問(wèn)卷調(diào)研。

1.縣處理。“縣處理”的重點(diǎn)是全縣垃圾處理廠的投資、建設(shè)與運(yùn)行為全省統(tǒng)一規(guī)劃的行動(dòng)。截至2015年末，廣東全省有20個(gè)縣級(jí)市、34個(gè)縣、3個(gè)自治縣、62個(gè)市轄區(qū)，共119個(gè)縣級(jí)單元。全省共建成生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施110座，總處理規(guī)模77 996噸/日，基本實(shí)現(xiàn)“一縣一場(chǎng)”的目標(biāo)。按照相關(guān)文件規(guī)定，縣級(jí)政府涉及的相關(guān)事務(wù)大致可以分為兩類②：一是縣級(jí)政府可自行決策的事務(wù)，如配套經(jīng)費(fèi)投入、垃圾處理點(diǎn)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)模式、處理方法等；二是決策時(shí)需要聽(tīng)取利益相關(guān)者意見(jiàn)的事務(wù)，如處理點(diǎn)選址、開(kāi)征生活垃圾處理費(fèi)等。尤其是處理點(diǎn)選址，由于“鄰避效應(yīng)”的存在往往難度較大，必須引入公眾參與。從調(diào)研情況看，“縣處理”這一層次的分權(quán)與參與關(guān)系處理較好，政策運(yùn)行較為暢順。

2.鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)。關(guān)于鎮(zhèn)級(jí)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)，省里的要求是各建制鎮(zhèn)建成一座以上生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站。中轉(zhuǎn)站建設(shè)資金、建設(shè)及運(yùn)行，基本以各地籌措為主，省以適當(dāng)方式給予支持，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資金參與。在技術(shù)規(guī)范方面，省里出臺(tái)了《生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站技術(shù)規(guī)范》(CJJ 47)等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。鎮(zhèn)級(jí)事務(wù)大致可分為三類：一是基本由上級(jí)規(guī)定的事項(xiàng)，如轉(zhuǎn)運(yùn)站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范、轉(zhuǎn)運(yùn)站建設(shè)及運(yùn)營(yíng)模式；二是鎮(zhèn)級(jí)政府可自行決策的事務(wù)，如配套經(jīng)費(fèi)投入、轉(zhuǎn)運(yùn)隊(duì)伍建設(shè)及轉(zhuǎn)運(yùn)服務(wù)等；三是決策時(shí)需要聽(tīng)取利益相關(guān)者意見(jiàn)的事務(wù)，如轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)選址。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)級(jí)三類事務(wù)中的第一類和第三類各地基本類似，但第二類事務(wù)尤其是轉(zhuǎn)運(yùn)隊(duì)伍建設(shè)差異較大。對(duì)于第一類事務(wù)，垃圾中轉(zhuǎn)站全部采取了省里統(tǒng)一規(guī)定的壓縮式中轉(zhuǎn)站建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并采取BOT的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)方式(如表1所示)。除個(gè)別鎮(zhèn)對(duì)垃圾壓縮方式有異議外，絕大多數(shù)鎮(zhèn)認(rèn)為垃圾壓縮是合理的。對(duì)于中轉(zhuǎn)站的選址，各地基本都聽(tīng)取了各村和當(dāng)?shù)鼐用褚庖?jiàn)，建設(shè)較為順利?？h和縣級(jí)以上的政府對(duì)垃圾中轉(zhuǎn)服務(wù)一般推薦外包方式，但是沒(méi)有對(duì)具體方式做硬性規(guī)定。由于各地財(cái)政收入水平不一，基礎(chǔ)不同，采取的方式較為多樣，基本做到了因地制宜。一般有幾種情況：一是本地政府之前建有環(huán)衛(wèi)部門(mén)的，則主要交由環(huán)衛(wèi)部門(mén)組織隊(duì)伍進(jìn)行轉(zhuǎn)運(yùn)；二是之前沒(méi)有獨(dú)立環(huán)衛(wèi)部門(mén)的，則承包給第三方環(huán)衛(wèi)公司進(jìn)行轉(zhuǎn)運(yùn)；三是承包給本地村民，比如粵東某縣C鎮(zhèn)，采取了村委會(huì)推薦、鎮(zhèn)政府聘用的方式，將村至垃圾中轉(zhuǎn)站環(huán)節(jié)的工作承包給自然村的村民。該鎮(zhèn)認(rèn)為，這種方式成本低，更易于監(jiān)管。

3.村集中?！按寮小钡氖聞?wù)繁多，大致可歸為垃圾收集點(diǎn)建設(shè)和保潔員隊(duì)伍建設(shè)兩大類。過(guò)去由于認(rèn)識(shí)不足，垃圾收集點(diǎn)建設(shè)往往被上層的決策部門(mén)視為“標(biāo)準(zhǔn)化工程”，自上而下進(jìn)行推廣。在2008年的“城鄉(xiāng)清潔工程”中所建設(shè)的村級(jí)垃圾池普遍使用效果不佳。2012年之后，由省里倡導(dǎo)和推動(dòng)，在一些地方強(qiáng)制推行相對(duì)封閉的垃圾屋，但實(shí)際結(jié)果仍不盡人意。在調(diào)研中，鎮(zhèn)村兩級(jí)受訪人員認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化的垃圾屋“很不好用”，往往被閑置，不得不啟用之前建設(shè)的垃圾池或大型垃圾桶作為收集點(diǎn)。相反，一些鎮(zhèn)、村自行探索的解決方案收效就好得多。比如，粵北E縣兩鎮(zhèn)探索出用鐵皮垃圾車廂作為垃圾“流動(dòng)集中點(diǎn)”，垃圾車廂配有掛鉤。這種方式易于調(diào)整、轉(zhuǎn)運(yùn)效率高、干凈整潔，深受村民歡迎。

一般地，保潔隊(duì)伍原則上由村委會(huì)組織，即選人、聘用和日常管理等均主要委托村委會(huì)負(fù)責(zé)，省和各市縣并沒(méi)有做硬性規(guī)定，但是也有一些不合理的地方，比如，省里要求按照戶籍人口配備保潔員，許多鎮(zhèn)村受訪人員認(rèn)為這個(gè)政策“太死板”。由于粵東西北地區(qū)空心村較多，有些村常住人口僅為戶籍人口的三分之一；而一些發(fā)達(dá)地區(qū)的村，情況完全相反，往往常住人口遠(yuǎn)大于戶籍人口，結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)保潔員“少配”和“多配”并存的奇怪現(xiàn)象。

4.戶分類。以戶為單位進(jìn)行分類和投放是整個(gè)政策的終端環(huán)節(jié)，離不開(kāi)居民的參與，應(yīng)該鼓勵(lì)形式多樣?，F(xiàn)實(shí)往往參考城市做法，設(shè)置雙色垃圾桶，鼓勵(lì)居民進(jìn)行分類投放，而實(shí)際調(diào)研反饋的信息是，放置雙色垃圾桶的村并不多。許多村都是村民在自家門(mén)口放置單個(gè)簡(jiǎn)易小型塑料桶，有些家庭門(mén)口甚至只放一個(gè)塑料袋。即使有雙色垃圾桶，許多村民也并未分類投放。總體上看，農(nóng)村垃圾分類投放及收集效果并不理想。

四、何時(shí)向下？何時(shí)向外？

上述農(nóng)村四級(jí)垃圾收運(yùn)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的啟示是，在一個(gè)多層次治理體系中，處理好向下分權(quán)和對(duì)外分權(quán)對(duì)于提高治理效率尤為重要。但問(wèn)題是，何時(shí)向下、何時(shí)向外分權(quán)才是最有效呢？在這方面，托馬斯所構(gòu)建的公眾參與決策模型為我們提供了啟發(fā)。借鑒Arnstein[28]等的研究，托馬斯根據(jù)公眾參與在公共決策中影響力的強(qiáng)弱，把公眾的決策參與途徑依照參與深度分為五種形式：自主式管理決策、改良的自主管理決策、分散式的公眾協(xié)商、整體式的公眾協(xié)商以及公共決策[22]。其中，自主式管理決策幾乎沒(méi)有公眾參與，而公共決策的公眾參與程度最高。對(duì)于如何判斷公眾是否應(yīng)當(dāng)參與，他依照政策質(zhì)量和政策可接受性兩大要求，構(gòu)建了七階段的決策判定模型[22]。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，托馬斯的公眾參與模型對(duì)于考慮一個(gè)具體公共問(wèn)題在同一層級(jí)的決策權(quán)如何向外轉(zhuǎn)移是有參考價(jià)值的。但是，如果一個(gè)公共問(wèn)題涉及多層級(jí)、多事務(wù)的決策，比如農(nóng)村垃圾的四級(jí)治理體系，運(yùn)用托馬斯的分析框架就似乎難以找到答案。本文試圖在托馬斯橫向分權(quán)決策模型的基礎(chǔ)上，引入縱向分權(quán)的決策思路，并將縱向分權(quán)與橫向分權(quán)納入到一個(gè)統(tǒng)一的分析體系中。按照縱向分權(quán)理論邏輯，集權(quán)決策模式之所以福利損失大，主要是因?yàn)闆](méi)有考慮到各個(gè)地方不同的偏好，即區(qū)域的異質(zhì)性問(wèn)題。鑒于此，我們嘗試綜合分權(quán)理論與托馬斯的參與理論，引入“政策實(shí)施是否具有區(qū)域差異性”這一決定縱向分權(quán)的核心變量，把縱向分權(quán)與橫向分權(quán)的決策納入到統(tǒng)一的分析體系中。主要思路如下：

首先，決策者在決策時(shí)需要面對(duì)四大問(wèn)題。第一，政策可接受性(Acceptability)是否為決策所必須？如果公眾對(duì)決策的接受程度對(duì)決策的執(zhí)行至關(guān)重要，則需要考慮引入公眾參與。第二，政策實(shí)施是否具有區(qū)域(Region)差異性？如果政策實(shí)施的區(qū)域存在明顯差異，按照分權(quán)理論，則需要考慮將決策權(quán)授予給下一級(jí)。比如，本案例中各鎮(zhèn)的垃圾中轉(zhuǎn)服務(wù)，分權(quán)比上層決策會(huì)更易于實(shí)施。第三，相關(guān)公眾與政府目標(biāo)(Goal)是否一致？這一點(diǎn)至關(guān)重要。如果政府的目標(biāo)與公眾相差太大，比如，垃圾處理廠的選址具有典型的鄰避效應(yīng)，必須與利益相關(guān)者進(jìn)行溝通，取得理解和認(rèn)同。第四，相關(guān)公眾的偏好(Preference)是否一致？如果一個(gè)政策實(shí)施后，不同參與者的收益存在明顯差異，或者政策實(shí)施給利益相關(guān)者帶來(lái)不同影響，則需要聽(tīng)取或吸納參與者的想法，以利于調(diào)動(dòng)其參與的積極性。

其次，借鑒托馬斯的參與決策模型，我們將決策分為以下6種類型③：(1)頂層的自主決策。頂層管理者在沒(méi)有公眾參與的情況下獨(dú)立解決問(wèn)題或制定決策，比如，縣級(jí)政府可自行決定縣級(jí)垃圾處理廠的建設(shè)資金投入等。(2)頂層的公共決策。頂層決策者在決策時(shí)需要聽(tīng)取利益相關(guān)者的意見(jiàn)，比如，縣級(jí)垃圾處理廠的處理技術(shù)方法需要聽(tīng)取周邊公眾的意見(jiàn)，以消除擔(dān)憂，獲得認(rèn)同。(3)頂層的整體式協(xié)商決策。這類決策一般為更高層級(jí)范圍內(nèi)的鄰避效應(yīng)問(wèn)題，比如縣級(jí)垃圾處理廠的選址。(4)基層的整體式協(xié)商決策。這類決策一般為較低層級(jí)范圍內(nèi)的鄰避效應(yīng)問(wèn)題，比如鎮(zhèn)級(jí)垃圾中轉(zhuǎn)站的選址、村莊內(nèi)垃圾池的選址等。(5)基層的自主決策。獲得授權(quán)的基層管理者在沒(méi)有公眾參與的情況下獨(dú)立解決問(wèn)題或制定決策，比如，鎮(zhèn)級(jí)政府可自行決定村級(jí)垃圾集中收集及監(jiān)管方法。(6)基層的分散式協(xié)商決策。如果一個(gè)政策實(shí)施后，不同參與者的收益存在明顯差異，則獲得授權(quán)的基層管理者需要分別與不同的公眾群體探討問(wèn)題，聽(tīng)取其觀點(diǎn)和建議，然后制定反映這些不同群體訴求的決策。比如，如果決定對(duì)村民收取垃圾費(fèi)，則需要聽(tīng)取不同自然村、不同收入群體等的意見(jiàn)。

最后，決策者制定一項(xiàng)具體決策事務(wù)時(shí)，可通過(guò)對(duì)上述四個(gè)問(wèn)題依次進(jìn)行回答，從而得到相應(yīng)的決策類型(如圖2所示)。

從調(diào)研中獲得的啟發(fā)是，一個(gè)公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往需要采取一系列的行動(dòng)，例如，垃圾收運(yùn)體系的建立涉及垃圾的投放、分類、收集、集中、壓縮、轉(zhuǎn)運(yùn)、集中無(wú)害化處理等諸多環(huán)節(jié)，涉及投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)等諸多過(guò)程，需要做出與實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)相互關(guān)聯(lián)的一系列決策。如果將針對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)或過(guò)程的公共決策記為決策單元()，則實(shí)現(xiàn)該公共政策目標(biāo)的所有決策單元構(gòu)成的集合為公共政策決策集()。判斷每個(gè)決策單元的決策過(guò)程是否需要分權(quán)和參與，可依據(jù)政策可接受性(A)、區(qū)域異質(zhì)性(R)、目標(biāo)一致性(G)、偏好一致性(P)的狀態(tài)來(lái)確定，記為政策狀態(tài)()。于是，公共政策的決策模型為：

圖2 多層次治理中的縱向分權(quán)與橫向分權(quán)決策模型

這樣，我們將戶、村、鎮(zhèn)、縣四級(jí)的決策事務(wù)按主要任務(wù)進(jìn)行拆分，依照上述分權(quán)與參與模型，可分別得到每一決策事務(wù)的相應(yīng)決策類型(如表2所示)。例如，按照?qǐng)D2的決策模型，在“村集中”中，關(guān)于垃圾池選址(表2中2—2決策單元)的決策類型，由于村莊垃圾池的選址是一個(gè)典型的鄰避效應(yīng)問(wèn)題，該決策無(wú)疑需要公眾的參與，具有較強(qiáng)的政策可接受性(2—2A，Y)。同時(shí)，各個(gè)村鎮(zhèn)的情況千差萬(wàn)別，垃圾池的密度、規(guī)模同平原與山區(qū)、大村與小村、人口多寡等密切相關(guān)，具有較強(qiáng)的區(qū)域異質(zhì)性(2—2R，Y)，政府與公眾的目標(biāo)也一致(2—2G，Y)。最為重要的是，垃圾池設(shè)在何處與周邊住戶的心理感受相關(guān)，誰(shuí)都不愿意設(shè)在自家附近，相關(guān)公眾的偏好不一致(2—2P，N)。因此，該決策單元的決策類型為E，即需要采取基層的分散式協(xié)商決策。關(guān)于其他事務(wù)的決策，可以此類推。

不難看出，縣級(jí)層面的事務(wù)，除垃圾廠選址及處理方法外，其他均由縣級(jí)自主決策。鎮(zhèn)級(jí)層面的事務(wù)，除部分由上級(jí)決策外，相當(dāng)部分的事務(wù)應(yīng)由鎮(zhèn)級(jí)自主決策。在村級(jí)層面，多數(shù)事務(wù)應(yīng)由鎮(zhèn)級(jí)層面自主決定?！皯舴诸悺钡氖聞?wù)則主要由鎮(zhèn)村決策者與村民討論決定。在農(nóng)村垃圾治理所涉及的26項(xiàng)主要事務(wù)中，分權(quán)式的D型決策事務(wù)(基層自主決策)占50%，涉及公眾參與的事務(wù)(B、C1、C2和E型決策)占26.92%，縣級(jí)自主決策的事務(wù)占23.08%。

五、結(jié)論與討論

(一)結(jié)論

1.目前我國(guó)各地大力推廣的“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”四級(jí)垃圾處理模式屬于典型的多層次治理體系。這一體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要同時(shí)關(guān)注向下分權(quán)和向外分權(quán)(公眾參與)兩大問(wèn)題。在現(xiàn)階段，應(yīng)更多推動(dòng)由上層決策者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村一級(jí)決策者的賦權(quán)。在垃圾治理體系中，公眾參與的關(guān)鍵不在于多與少，而在于應(yīng)準(zhǔn)確界定公眾參與的層級(jí)和事務(wù)類型。

2.決定何時(shí)分權(quán)和參與，需要決策者關(guān)注政策可接受性、政策實(shí)施是否具有區(qū)域差異性、相關(guān)公眾與政府目標(biāo)是否一致、相關(guān)公眾的偏好是否一致等四大問(wèn)題，并相應(yīng)采取頂層的自主決策、頂層的公共決策、頂層的整體式協(xié)商決策、基層的整體式協(xié)商決策、基層的自主決策、基層的分散式協(xié)商決策等6種決策方式。

3.一個(gè)公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往需要采取一系列的行動(dòng)。比如，垃圾收運(yùn)體系的建設(shè)涉及垃圾的投放、分類、收集、集中、壓縮、轉(zhuǎn)運(yùn)、集中無(wú)害化處理等諸多環(huán)節(jié)，涉及投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)等諸多過(guò)程，需要采取與實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)相互關(guān)聯(lián)的一系列決策行為。同時(shí)，每一項(xiàng)決策的做出需要同時(shí)從向下分權(quán)與向外分權(quán)兩個(gè)維度來(lái)綜合考慮。

(二)討論

將農(nóng)村垃圾治理公共決策的“黑箱”打開(kāi)時(shí)，我們驚奇地發(fā)現(xiàn)，模型推導(dǎo)的決策類型與在調(diào)研中基層管理者和相關(guān)公眾的決策訴求以及基層的草根式探索相當(dāng)吻合。例如，關(guān)于“戶收集”層級(jí)中的垃圾桶類型及購(gòu)買方式，按照決策模型，應(yīng)為基層分散式協(xié)商決策。在實(shí)際調(diào)研中，那些由上級(jí)政府決策并統(tǒng)一購(gòu)買的垃圾桶往往“吃力不討好、好看不中用”，成為擺設(shè)，而基層決策出的“土辦法”則既受農(nóng)民歡迎，又省錢省力。又比如，關(guān)于“村集中”層面的保潔員隊(duì)伍建設(shè)，基層探索的“少聘人、多發(fā)錢”運(yùn)作方式比上面的統(tǒng)一定員、定額的規(guī)定更有利于調(diào)動(dòng)保潔員隊(duì)伍的積極性。表1也顯示，在垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)及運(yùn)營(yíng)、垃圾中轉(zhuǎn)服務(wù)、保潔隊(duì)伍組織、垃圾收集點(diǎn)、垃圾終端分類5大類事務(wù)中，垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)及運(yùn)營(yíng)具有高度的一致性，全部為BOT模式，而其他4大類事務(wù)各地差異較大。盡管有些事務(wù)上級(jí)曾有統(tǒng)一的規(guī)定，比如垃圾屋建設(shè)、保潔員隊(duì)伍等，后來(lái)各地還是因地制宜地發(fā)展出了多種靈活有效的方式。這表明，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村垃圾治理模式仍在一定程度上采用了“命令與控制”(Command and Control，CAC)型的上層自主式?jīng)Q策模式。

不可否認(rèn)的是，現(xiàn)有的分權(quán)理論研究絕大多數(shù)集中在“中央—地方”的分權(quán)關(guān)系上。在中國(guó)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，除了縣一級(jí)是最基礎(chǔ)也是最完整的治理單元外，縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)黨組織和村民自治組織等也是重要的治理主體。特別地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家行政管理級(jí)中的最后一個(gè)層次，是國(guó)家權(quán)力與社區(qū)權(quán)力互為滲透、互為影響的連接點(diǎn)。正如福柯所指出的，要真正了解權(quán)力的運(yùn)作和實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該從微觀層面出發(fā)，從一種權(quán)力和另一種權(quán)力交界的地方去考察[29](P269-280)。作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩個(gè)層級(jí)的決策者，他們更貼近農(nóng)民和鄉(xiāng)村社區(qū)，更能了解農(nóng)民的真實(shí)意愿和利益訴求。同時(shí)，基層決策者和工作人員大多來(lái)自當(dāng)?shù)?，在行使行政職?quán)時(shí)會(huì)考慮鄉(xiāng)村社會(huì)人情、面子、關(guān)系等傳統(tǒng)資源，其工作方式更為民主和靈活，也更易獲得農(nóng)民認(rèn)同與支持[30](P144-146)。因此，關(guān)注“地方—基層”的分權(quán)關(guān)系在中國(guó)現(xiàn)階段也許更具有現(xiàn)實(shí)意義，尤其是對(duì)于像農(nóng)村垃圾治理這類官民交匯、面向基層、與公眾利益關(guān)系最密切的公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，適度向下分權(quán)往往更有利于調(diào)動(dòng)基層的積極性。

西方治理理論中的基層治理意味著政府向下分權(quán)和社會(huì)自治。以?shī)W斯特羅姆為代表的布魯明頓學(xué)派對(duì)公眾自組織問(wèn)題進(jìn)行了大量開(kāi)拓性研究，發(fā)現(xiàn)政府以適當(dāng)?shù)墓舱呦嘀?，特定的公眾群體就能夠自組織起來(lái)解決其周圍的公共事務(wù)問(wèn)題。然而，并非所有的事務(wù)決策都需要公眾參與。正如托馬斯所指出的，在政策問(wèn)題已經(jīng)結(jié)構(gòu)化的情況下引入公眾參與往往會(huì)適得其反。如果公眾對(duì)政策的接受度并不重要或者得到確保，那么不必要的公眾參與就會(huì)使事情變得復(fù)雜。有些時(shí)候，如果管理者預(yù)測(cè)公眾與決策的目標(biāo)不一致或者公眾的目標(biāo)無(wú)法預(yù)期，那么決策者應(yīng)保留更多的權(quán)力來(lái)保證其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并僅僅向公眾進(jìn)行咨詢[22]。本研究也發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)階段農(nóng)民收入水平較低、環(huán)保意識(shí)相對(duì)不強(qiáng)的條件下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村黨組織、村集體組織可以自行決定的事務(wù)，如垃圾池的建設(shè)與維護(hù)、保潔隊(duì)伍建設(shè)、轉(zhuǎn)運(yùn)監(jiān)管等，如果過(guò)多引入公眾參與，往往會(huì)使事情變得復(fù)雜難辦。在研究模型中的26項(xiàng)主要事務(wù)中，涉及公眾參與的事務(wù)也只有四分之一左右。因此，公眾參與的關(guān)鍵不在于多與少，而在于應(yīng)準(zhǔn)確界定公眾參與的層級(jí)和事務(wù)類型。

最后需要說(shuō)明的是，本文所構(gòu)建的多層次治理體系中的向下分權(quán)與向外分權(quán)決策模型是基于農(nóng)村垃圾治理這一特殊案例提出來(lái)的，其他類型的基層公共服務(wù)決策是否適合本模型，還有待下一步的研究。