府際大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)：配置進(jìn)路與機(jī)制建構(gòu)

近年來(lái)，頻發(fā)的霧霾天氣考驗(yàn)著政府的環(huán)境治理能力，甚至惡化成政府治理的一大頑疾。理性而言，這并非政府部門的態(tài)度消極或決策失當(dāng)，相反，環(huán)保在黨的施政理念和中央的政策舉措中的地位愈加顯要。追及根源，困擾我國(guó)大氣污染治理的核心問(wèn)題是府際權(quán)責(zé)糾葛下地方對(duì)中央、下級(jí)對(duì)上級(jí)環(huán)保政策的執(zhí)行偏差[1]。特別表現(xiàn)為政府間治理大氣污染的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任分配滯后，阻礙了縱橫層級(jí)的政府及環(huán)保部門忠誠(chéng)有效地履行職責(zé)。“權(quán)力混亂、職責(zé)不清、權(quán)限不詳”的結(jié)果激化了地方政府在環(huán)境保護(hù)方面本就搖擺的心理，催生出地方上的權(quán)力濫用和政策對(duì)抗。一些地方政府為帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在引進(jìn)投資項(xiàng)目時(shí)只重視產(chǎn)業(yè)規(guī)模帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)，而忽視環(huán)境效應(yīng)，提供各類稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸支持等政策福利，對(duì)于企業(yè)的超標(biāo)排污行為往往“睜一只眼閉一只眼”，對(duì)環(huán)保督查“打游擊戰(zhàn)”，缺乏積極且嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)與中央決策的責(zé)任意識(shí)。更甚之，一些地方挪用專項(xiàng)治理資金用于他途，直接違背中央意志的違法行為也并不鮮見(jiàn)①。綜上，如果無(wú)法優(yōu)化配置府際環(huán)境權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，厘清大氣污染治理的政府間權(quán)責(zé)分配，就無(wú)法形成政府主導(dǎo)環(huán)境治理的整體力量，霧霾問(wèn)題則會(huì)長(zhǎng)久困擾于國(guó)人心頭，難以消散。

一、內(nèi)外困頓：大氣污染治理中的府際權(quán)責(zé)糾葛

作為國(guó)家權(quán)力的概念具象化，政府組織體權(quán)責(zé)構(gòu)造的恰當(dāng)與否直接關(guān)系到最高的國(guó)家意志能否順暢地向縱橫方向傳遞延伸。從理念上來(lái)說(shuō)，府際大氣環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)劃分超出了政治系統(tǒng)內(nèi)部的技術(shù)設(shè)計(jì)層次，更多匯聚對(duì)治理主體的能力、意愿、方式能否和諧共存的外部關(guān)聯(lián)考量。它既屬于實(shí)現(xiàn)“府際協(xié)同治理環(huán)境”的政府職能型改革，也是促成環(huán)境合作治理共識(shí)的社會(huì)體制型改革?？傮w而言，大氣環(huán)境權(quán)責(zé)劃分的衡量標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)局限于政府間權(quán)責(zé)配置的結(jié)構(gòu)妥當(dāng)性，更應(yīng)把權(quán)責(zé)劃分方案應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐當(dāng)中，接受外部環(huán)境的評(píng)價(jià)反饋，如不利于凝聚整體合作意愿甚或損及公民權(quán)利，都要思索權(quán)責(zé)配置的關(guān)聯(lián)正當(dāng)性。但事與愿違的是，我國(guó)政府間大氣環(huán)境權(quán)責(zé)劃分無(wú)論是序位的市場(chǎng)優(yōu)先性、內(nèi)部的結(jié)構(gòu)妥實(shí)性還是外部的關(guān)聯(lián)正當(dāng)性，都存在著諸多問(wèn)題。

從府際權(quán)責(zé)劃分的前提條件而言，市場(chǎng)游離于大氣環(huán)境治理體制之外，致使政府過(guò)多擔(dān)負(fù)了本可由市場(chǎng)分擔(dān)的環(huán)境治理責(zé)任。當(dāng)前我國(guó)的大氣污染治理主要采取政府管制模式，環(huán)境治理事務(wù)更多被視為政府的職責(zé)范疇，過(guò)于放大市場(chǎng)失靈缺陷卻惰于尊重和開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，不僅無(wú)法取得大氣環(huán)境治理的良性效果，而且淡化了排污者的責(zé)任認(rèn)識(shí)并切斷了第三方的參與途徑。政府對(duì)大氣污染問(wèn)題承擔(dān)統(tǒng)籌謀劃和終極治理的責(zé)任，而排污企業(yè)和個(gè)人缺乏自我行為克制的動(dòng)機(jī)。在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、規(guī)制俘獲、政企合謀等監(jiān)管空隙下，鑒于污染者“追逐利益最大化”的強(qiáng)烈私利心理，意圖全部以道德說(shuō)教或法律強(qiáng)制的方式實(shí)現(xiàn)源頭控污不切實(shí)際。同時(shí)，政府責(zé)任的抽象化、主動(dòng)性、嚴(yán)苛性與污染者責(zé)任的具體化、被動(dòng)性、易避性之間的矛盾難以消除，主要緣由就是政府替排污者過(guò)度承擔(dān)了治理責(zé)任，而該部分完全可以交予市場(chǎng)來(lái)解決，如創(chuàng)設(shè)排污權(quán)交易市場(chǎng)、第三方治理市場(chǎng)、環(huán)保產(chǎn)品供給市場(chǎng)等。本文認(rèn)為，隨著環(huán)境治理事務(wù)的商品化和市場(chǎng)化，財(cái)政汲取有限性與支出規(guī)模擴(kuò)張性的對(duì)立將導(dǎo)致政府的大氣污染治理空間不斷被壓縮，而引導(dǎo)、開(kāi)拓、建立和完善環(huán)境友好型市場(chǎng)機(jī)制是化解政府權(quán)能局限的首選方案。

從府際權(quán)責(zé)劃分的內(nèi)部展開(kāi)來(lái)說(shuō)，不僅政府內(nèi)部大氣環(huán)境保護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范[2]，而且整個(gè)環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)呈現(xiàn)出沖突性、模糊性和象征性[3]。一方面，在政府組織內(nèi)部，橫向上，環(huán)保局作為環(huán)境保護(hù)的專職部門，集中了大部分環(huán)境監(jiān)管職能，但其弱勢(shì)地位難以扭轉(zhuǎn)，發(fā)改委、經(jīng)信委、規(guī)劃局、公安局等“強(qiáng)勢(shì)”部門分割了一部分與環(huán)保相關(guān)的職能，弱化了環(huán)保機(jī)關(guān)執(zhí)行主要環(huán)保事務(wù)的權(quán)力強(qiáng)度和實(shí)施效果；縱向上，地方政府承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)冗雜繁重的治理事權(quán)與支出責(zé)任，但中央分配給地方的財(cái)權(quán)和財(cái)力并不與之匹配，致使地方在大氣污染治理上“有心而無(wú)力”②；斜向上，面對(duì)大氣污染的區(qū)域多發(fā)性和逐步惡化③，屬地治理的環(huán)保模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性和競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的政治競(jìng)賽大大扭曲了地方之間的合作關(guān)系。另一方面，在環(huán)境政策制定系統(tǒng)當(dāng)中執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)和行政部門扮演著不同的角色，形成一種“黨控制下的有限多元主義模式”④。從公共政策的可實(shí)施性上，地方政府推進(jìn)大氣污染治理須更多依賴中央政府及有關(guān)部委的具體政策。然而，由于環(huán)境政策制定主體的多元化，中央政府部門之間缺乏有效溝通和明確分工，使得國(guó)家環(huán)境政策體系具有內(nèi)在沖突性，造成地方在執(zhí)行政策時(shí)拿捏不準(zhǔn)，碎片化嚴(yán)重，地方政府、環(huán)保機(jī)關(guān)及其他政府部門之間的職權(quán)亦是相互滲入，存在不當(dāng)干預(yù)的可能。

從府際權(quán)責(zé)劃分的外部環(huán)境來(lái)看，府際大氣環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)充斥著許多不穩(wěn)定性的政治因素，主要表現(xiàn)在激勵(lì)、責(zé)任和權(quán)力方面的政治性束縛。首先，激勵(lì)向度實(shí)偏經(jīng)濟(jì)而虛化環(huán)保。由于存在以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為主導(dǎo)考核指標(biāo)的政治激勵(lì)機(jī)制，地方往往會(huì)犧牲“發(fā)展質(zhì)量”而注重“發(fā)展速度”，開(kāi)展登頂式競(jìng)爭(zhēng)。故中央政府未能在政治、經(jīng)濟(jì)和道德層面給予地方主動(dòng)盡責(zé)保護(hù)環(huán)境的正向激勵(lì)，一定程度上促成了地方政府偏離環(huán)境保護(hù)而駛向經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌道。其次，地方政府往往受到單向約束而非雙向負(fù)責(zé)。在“壓力型體制”和脆弱的選舉約束下，地方政府受制于單向上的行政負(fù)責(zé)制，缺乏接受地方民眾有效監(jiān)督的公共負(fù)責(zé)制，造成地方政府在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間作選擇時(shí)，“只看上級(jí)臉色，不管下面反映”。最后，政府權(quán)力非制度性下放，以及中央對(duì)地方政策執(zhí)行有強(qiáng)烈“依賴癥”。雖然地方擁有偏離中央政策的行為動(dòng)機(jī)，但更為主要的是中央政府給予地方太多權(quán)力，但又無(wú)法控制其政策執(zhí)行過(guò)程[4]，從而導(dǎo)致地方政府權(quán)力自主性過(guò)大并非中央政府法治化分權(quán)的結(jié)果，恰恰是因?yàn)槲覈?guó)是一種依托強(qiáng)制、談判和互惠等非制度性因素產(chǎn)生的“特別行為聯(lián)邦體制”[5]。同時(shí)，由于中央缺乏獨(dú)立運(yùn)行的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，環(huán)境治理工作的開(kāi)展基本依賴于地方政府的“政治忠誠(chéng)”，盡管中央通過(guò)人事控制、思想統(tǒng)一、嚴(yán)格監(jiān)管和政治問(wèn)責(zé)等途徑試圖規(guī)范地方權(quán)力的行使，但環(huán)境治理事務(wù)的細(xì)碎化和屬地性，加之央地環(huán)保事權(quán)界限混沌不清，留有大量可茲變通的余地，使得中央對(duì)地方環(huán)境執(zhí)行的政治控制無(wú)法有效持續(xù)。

二、精準(zhǔn)突圍：財(cái)政視閾下的大氣環(huán)境權(quán)責(zé)構(gòu)造

雖然整體上大氣環(huán)境保護(hù)事關(guān)立法、行政、司法等多項(xiàng)環(huán)節(jié)的協(xié)同并進(jìn)，但歸根結(jié)底在于環(huán)境政策的“制定—執(zhí)行”系統(tǒng)能否暢通有序，立法與司法只是為環(huán)境行政提供法治約束和權(quán)利救濟(jì)，故而只有立足于政府間權(quán)責(zé)配置議題，對(duì)其精確突破，方可疏通中央與地方之間的合作治理通道?！柏?cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，國(guó)家實(shí)現(xiàn)有效治理大氣污染的關(guān)鍵就在于政府財(cái)政權(quán)責(zé)的合理配置，一個(gè)科學(xué)的設(shè)想便是通過(guò)界清中央與地方在大氣污染治理問(wèn)題上的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，依照“以支定收”的原則分配財(cái)權(quán)和平衡財(cái)力，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政策執(zhí)行的糾偏，最終祛除地方執(zhí)行的“支出焦慮”和“事權(quán)糾葛”。

(一)財(cái)政權(quán)責(zé)——基于兩組概念辨析下的內(nèi)涵整合

作為“庶政之母”的財(cái)政，既是社會(huì)財(cái)富的分配方式，也是執(zhí)政當(dāng)局理財(cái)治國(guó)之施政綱要，還是公共規(guī)則的規(guī)制對(duì)象，綜合了經(jīng)濟(jì)、政治和法律等多個(gè)領(lǐng)域[6]。對(duì)于像大氣污染這類公共治理事務(wù)，一方面要依托政府提供公共資金的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)事后治理，另一方面要借助環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策來(lái)控制、激勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)生產(chǎn)生活行為。無(wú)論在公共治理的資金支持還是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的市場(chǎng)激勵(lì)方面，財(cái)政都發(fā)揮著舉足輕重的作用。大氣污染治理中政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的困頓化解首先要落到財(cái)政層面，財(cái)政權(quán)責(zé)關(guān)系的和諧與否直接關(guān)系到各級(jí)政府在大氣污染政策制定—執(zhí)行上能否合作融洽。

立足于大氣環(huán)境治理問(wèn)題，從財(cái)政視角而言，首先，財(cái)政行為以圍繞“收支兩條線”而展開(kāi)，財(cái)政收入權(quán)(財(cái)權(quán))與財(cái)政支出權(quán)(事權(quán))是大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)的主要類型；其次，談及財(cái)政事權(quán)，必與支出責(zé)任相連接，“事權(quán)清，則責(zé)任明晰；事權(quán)混，則責(zé)任失察，無(wú)從追究”[7]，“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)原則”正是對(duì)“權(quán)責(zé)一致性”的獨(dú)到表達(dá)[8]。綜上，基于公共治理的收支活動(dòng)屬性，以及財(cái)政事權(quán)概念中對(duì)“權(quán)責(zé)一致”的體現(xiàn)和貫徹，可將財(cái)權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任統(tǒng)稱為財(cái)政權(quán)責(zé)。所謂府際大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)，就是政府在承擔(dān)大氣環(huán)境治理事務(wù)時(shí)所享有的財(cái)權(quán)與財(cái)政事權(quán)/支出責(zé)任的統(tǒng)稱。當(dāng)然，從大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)的具體內(nèi)容來(lái)看，主要涉及政府間財(cái)權(quán)與財(cái)力、事權(quán)與支出責(zé)任兩組概念的邏輯對(duì)接。

其一，財(cái)權(quán)與財(cái)力。理論上，財(cái)權(quán)具有廣義與狹義之別。從廣義上，財(cái)權(quán)是政府或國(guó)家所擁有的財(cái)政權(quán)力束，建立在產(chǎn)權(quán)概念的基礎(chǔ)之上，以現(xiàn)代財(cái)政的公共財(cái)產(chǎn)屬性為標(biāo)準(zhǔn)，涉及國(guó)家與政府所擁有的資產(chǎn)、資源、權(quán)力及榮譽(yù)而形成的收支與管理范圍[9]，具體包括財(cái)政收入權(quán)和支出權(quán)。從狹義上，財(cái)權(quán)指政府的財(cái)政收入權(quán)，按照財(cái)政收入的來(lái)源不同，可劃分為征稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)、資產(chǎn)收益權(quán)、舉債權(quán)、獲轉(zhuǎn)移支付權(quán)等，政府獲得財(cái)權(quán)便意味著其具有了從全體或部分公眾汲取財(cái)力的資格和能力。財(cái)力與財(cái)權(quán)是一對(duì)關(guān)系密切的概念，財(cái)力是財(cái)權(quán)落實(shí)的最終歸屬，反映財(cái)權(quán)行使的結(jié)果和能力狀態(tài)，靜態(tài)上它既描述了政府財(cái)政的收入規(guī)模，動(dòng)態(tài)上也體現(xiàn)了政府汲取財(cái)源的權(quán)能力度。政府間財(cái)權(quán)的配置狀態(tài)決定了各級(jí)政府的財(cái)力規(guī)模大小，當(dāng)然財(cái)權(quán)有時(shí)并非法定的和可控的，但只要財(cái)權(quán)客觀存在和來(lái)源合法就會(huì)成為財(cái)力汲取的原因。政府治理大氣污染離不開(kāi)充沛的財(cái)力保障，有時(shí)治理對(duì)策甚至?xí)c經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突，從而產(chǎn)生制度性成本，需要財(cái)政加以填補(bǔ)。正如丹尼爾所言：“每個(gè)社會(huì)問(wèn)題，實(shí)際上還是每個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，說(shuō)到底都是財(cái)政問(wèn)題”[10]。大氣污染的治理成敗起始于人類的環(huán)境倫理正義，最終歸結(jié)為公共財(cái)政的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

其二，事權(quán)和支出責(zé)任。在財(cái)政支出層面，現(xiàn)代國(guó)家的行政權(quán)力實(shí)質(zhì)為公共事務(wù)的國(guó)家治理權(quán)力，通稱為政府事權(quán)，支出責(zé)任則是政府擔(dān)負(fù)的應(yīng)由其支付對(duì)價(jià)的公共支出責(zé)任。需引起注意的是，通常所提及的事權(quán)是一種籠統(tǒng)意義上的“大事權(quán)”。具體到大氣污染治理事權(quán)，與其關(guān)系最為貼近，且為環(huán)境治理的改革突破點(diǎn)的，還是財(cái)政事權(quán)。此外，目前理論界大多將“財(cái)政權(quán)責(zé)”簡(jiǎn)稱為“事權(quán)”，這亟需予以修正，主要悖論有二：一是將事權(quán)概念財(cái)政化，二是將事權(quán)與支出責(zé)任概念混為一體⑤。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，政府承擔(dān)某一項(xiàng)事權(quán)并不絕對(duì)地意味著該級(jí)政府必須承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，現(xiàn)實(shí)中大量存在中央與地方合作承擔(dān)的共同性支出以及委托性支出等責(zé)任類型。歸言之，相較支出責(zé)任概念，事權(quán)概念并非財(cái)政領(lǐng)域中的獨(dú)屬概念，只有細(xì)化到財(cái)政事權(quán)這一概念上才可與支出責(zé)任相并而論。

(二)權(quán)責(zé)解構(gòu)——大氣環(huán)境財(cái)政劃分的對(duì)象及范圍

依照公共財(cái)政的運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行分類，政府擁有財(cái)政收入權(quán)、財(cái)政支出權(quán)、財(cái)政管理權(quán)、財(cái)政監(jiān)督權(quán)等，至此，就環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)的具體內(nèi)容來(lái)看，主要圍繞著公共環(huán)境治理的財(cái)政收支維度、財(cái)政管理維度和財(cái)政監(jiān)督維度而展開(kāi)。故而，了解環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)的體系構(gòu)造就應(yīng)緊密圍繞這三個(gè)維度，其中財(cái)政收支維度無(wú)疑是最為核心的，它包括環(huán)境財(cái)權(quán)、環(huán)境事權(quán)和環(huán)境支出責(zé)任三方面。一般地，在現(xiàn)代民主國(guó)家對(duì)于責(zé)任政府的要求，只要賦予一級(jí)政府或政府部門以權(quán)力，就意味著該級(jí)政府承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。如在環(huán)境財(cái)政收支方面，政府擁有環(huán)境治理上的財(cái)權(quán)與事權(quán)就要求它必須擔(dān)負(fù)依法公課和開(kāi)支的財(cái)政責(zé)任。

1.大氣環(huán)境財(cái)權(quán)的多元形式

在大氣環(huán)境財(cái)權(quán)方面，政府用于大氣環(huán)境治理的財(cái)政收入來(lái)源主要包含稅收收入、排污收費(fèi)、行政罰款、專項(xiàng)資金、舉借債務(wù)等，享有征稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)、獲得轉(zhuǎn)移支付權(quán)、舉債權(quán)等，它們統(tǒng)一構(gòu)成了環(huán)境治理所需的公共財(cái)政收入。其中，征稅權(quán)是整個(gè)環(huán)境財(cái)權(quán)的核心，無(wú)論是直接規(guī)制的環(huán)境稅抑或是間接引導(dǎo)的稅制綠化：一方面，稅收構(gòu)成了大氣污染治理所需公共財(cái)政的最大組成部分，國(guó)家財(cái)力的穩(wěn)序提升是稅收作為財(cái)政收入工具的表征所向；另一方面，稅制設(shè)計(jì)更為重要的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)某些政策目標(biāo)，而不僅僅是為了增加收入，它只是政府支配的諸多工具中的一種[11]。面對(duì)征稅權(quán)在大氣污染治理中所起的財(cái)政補(bǔ)給和政策激勵(lì)作用，如何設(shè)計(jì)出這兩個(gè)作用最佳結(jié)合的現(xiàn)代生態(tài)型稅制尤為關(guān)鍵。此外，還應(yīng)合理分配央地征稅權(quán)，既確保中央對(duì)地方的穩(wěn)定控制力、強(qiáng)大指揮力和適當(dāng)調(diào)控力，從而讓中央防治大氣污染的政策既能得到地方上的嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，又能取得地方稅收?qǐng)?zhí)法的應(yīng)然效果，為大氣污染治理提供所需財(cái)政支持與政策調(diào)節(jié)。

除征稅權(quán)以外，收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)、舉債權(quán)、獲得轉(zhuǎn)移支付權(quán)構(gòu)成了環(huán)境財(cái)政收入來(lái)源的其他權(quán)力類型，與征稅更多偏向事前預(yù)防的邏輯不同，收費(fèi)權(quán)與處罰權(quán)都體現(xiàn)了一種針對(duì)排污行為的事后行政制裁，舉債權(quán)、獲得轉(zhuǎn)移支付權(quán)表現(xiàn)為對(duì)地方政府財(cái)政空缺的制度性補(bǔ)充。不過(guò)這幾類環(huán)境財(cái)權(quán)在為大氣污染治理提供源源不斷的資金支持之時(shí)，也各自附帶不同的制度內(nèi)涵。(1)在排污收費(fèi)權(quán)方面，稅收與規(guī)費(fèi)都是行政許可排污行為正當(dāng)化下的社會(huì)成本負(fù)擔(dān)形式，二者在征收主體、征收依據(jù)、征收對(duì)象、征收程度、征收性質(zhì)、征收作用等方面均有差異[12]。收費(fèi)屬于傳統(tǒng)行政時(shí)代權(quán)力單向主導(dǎo)的管制產(chǎn)物，征稅屬于現(xiàn)代行政國(guó)家權(quán)利與權(quán)力雙向互動(dòng)的治理工具，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家由管制向治理的轉(zhuǎn)型，費(fèi)改稅改革已然成為政府應(yīng)對(duì)大氣污染治理問(wèn)題的必然抉擇⑥。(2)在行政處罰權(quán)方面，它是環(huán)境監(jiān)管部門對(duì)違反環(huán)境法律規(guī)范但并不構(gòu)成犯罪的違法行為施加的行政制裁，在處罰類型上有申戒罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰和人身罰，其中財(cái)產(chǎn)罰被認(rèn)為是制裁力較強(qiáng)的一種行政處罰措施，也是法律責(zé)任體系中的“主角”⑦。處罰權(quán)的適用既要能夠填補(bǔ)環(huán)境污染所造成的公共損失或治理成本，也應(yīng)有一定的懲戒功能，從而促使企業(yè)合法排污和主動(dòng)減污。(3)在地方舉債權(quán)方面，在新預(yù)算法修訂通過(guò)之前，部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金較為嚴(yán)重[13]，造成了地方債治理的二元悖論。總之，在地方債問(wèn)題上，中央與地方陷入了利益博弈紛爭(zhēng)，地方政府有舉借債務(wù)減緩財(cái)政壓力的正當(dāng)理由和利益需求，中央政府有控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)一統(tǒng)體制的政治訴求。央地博弈的最終結(jié)果是新預(yù)算法對(duì)地方舉借債務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格限定，并建立了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制、責(zé)任追究制度和財(cái)政監(jiān)督機(jī)制等。同時(shí)，賦予地方發(fā)債權(quán)的意義也絕非限于財(cái)政維度，有時(shí)也會(huì)產(chǎn)生直接的治理作用，如日本關(guān)于環(huán)保支出型地方債優(yōu)先照顧的規(guī)定，即根據(jù)地方舉債目的及支出用途，若與環(huán)境污染治理相關(guān)，則中央應(yīng)當(dāng)優(yōu)先救助該部分債務(wù)。

2.大氣環(huán)境財(cái)政事權(quán)的復(fù)雜類型

在大氣環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任方面，根據(jù)現(xiàn)有公共預(yù)算環(huán)保支出科目?jī)?nèi)容來(lái)看，與大氣污染治理相關(guān)的主要包括環(huán)境保護(hù)管理事權(quán)、環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測(cè)事權(quán)、大氣污染防治事權(quán)、大氣生態(tài)環(huán)境保護(hù)事權(quán)、能源管理事權(quán)等類型，其中每個(gè)大事權(quán)類型下又涵蓋許多小事權(quán)分支。一方面，由于政府職能的公共性與公共事務(wù)治理的復(fù)雜性，行政部門承擔(dān)的具體事權(quán)數(shù)量難以通過(guò)有限筆墨一一列明，只能總結(jié)出事權(quán)的概括性類型。另一方面，政府事權(quán)并不是一成不變的，而是隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)與公共政府形象的建立，事權(quán)規(guī)模處于持續(xù)變化的狀態(tài)，此消彼長(zhǎng)，增減并俱，并且在不同的歷史階段，央地事權(quán)關(guān)系都要服務(wù)于當(dāng)時(shí)國(guó)家的發(fā)展和治理目標(biāo)，根據(jù)需要在央地間合理分配和動(dòng)態(tài)調(diào)整事權(quán)歸屬。綜上，事權(quán)種類的龐雜繁多，加上事權(quán)規(guī)模的擴(kuò)張縮減以及央地事權(quán)關(guān)系的易變性，使得我們?cè)谘芯看髿猸h(huán)境保護(hù)與治理領(lǐng)域內(nèi)的事權(quán)結(jié)構(gòu)和關(guān)系模型時(shí)，面臨著認(rèn)知困難。

本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)首先從抽象層面概括大氣環(huán)境保護(hù)的事權(quán)類型，其主要包括管理性事權(quán)、監(jiān)管性事權(quán)、治理性事權(quán)和御防性事權(quán)四種類型。(1)在管理性事權(quán)方面，主要包括大氣環(huán)境保護(hù)宣傳、大氣環(huán)境規(guī)則研究、制訂與評(píng)估、大氣環(huán)境保護(hù)的國(guó)際合作與履約、大氣環(huán)境保護(hù)行政許可以及其他環(huán)境行政管理事權(quán)等；(2)在監(jiān)管性事權(quán)方面，主要包括大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、大氣污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)、大氣環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)、國(guó)家大氣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)運(yùn)行、監(jiān)測(cè)設(shè)備的日常運(yùn)行與維護(hù)等事權(quán)；(3)在治理性事權(quán)方面，主要包括大氣污染減排、大氣污染治理、重大污染天氣的應(yīng)急處理、大氣環(huán)境糾紛事件的處置和協(xié)調(diào)、大氣環(huán)境保護(hù)績(jī)效考評(píng)等事權(quán)；(4)在御防性事權(quán)方面，主要包括自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)事權(quán)、污染型產(chǎn)業(yè)調(diào)整事權(quán)、可再生能源發(fā)展事權(quán)等。當(dāng)然，本文只是從理論層面提出一個(gè)大體分類，四種類型之間仍然有交叉重復(fù)的可能，這就要求政府在編制事權(quán)清單時(shí)明晰其職能范圍，在大事權(quán)分類下充分、全面、細(xì)致地列舉各小事權(quán)類型。

3.大氣環(huán)境支出責(zé)任的分擔(dān)樣態(tài)

支出責(zé)任是相對(duì)于事權(quán)而產(chǎn)生的概念，事權(quán)是支出責(zé)任的依據(jù)，但二者并不等同。財(cái)政權(quán)責(zé)配置的最為理想狀態(tài)是“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)支出責(zé)任”，即確保權(quán)、事、責(zé)的一致性，但實(shí)踐中的運(yùn)作并非如此。政府間支出責(zé)任的分擔(dān)形態(tài)大體分為四類：第一類是中央承擔(dān)的支出責(zé)任，第二類是地方承擔(dān)的支出責(zé)任，第三類是中央與地方共同事務(wù)中的支出責(zé)任，第四類是中央委托地方事務(wù)中的支出責(zé)任[14]。其實(shí)，對(duì)于央地的專項(xiàng)事權(quán)和委托事權(quán)，界定其支出責(zé)任較為容易，可按照“事權(quán)與支出責(zé)任相一致”原則以及“誰(shuí)委托、誰(shuí)事權(quán)、誰(shuí)支出”邏輯予以明確，問(wèn)題難點(diǎn)主要在于共同事權(quán)部分支出責(zé)任的落實(shí)。

根據(jù)2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，環(huán)境保護(hù)與治理屬于央地共同事權(quán)范疇，根據(jù)財(cái)政事權(quán)外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。大氣環(huán)境保護(hù)與治理列屬環(huán)境保護(hù)與治理事權(quán)之一，自然也為共同事權(quán)類型。因而，大氣環(huán)境保護(hù)與治理事權(quán)所對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任方為中央和地方政府。由于目前缺乏對(duì)環(huán)保共同事權(quán)央地支出比例或中央補(bǔ)助規(guī)模的法律限定，容易導(dǎo)致央地政府在大氣環(huán)境保護(hù)支出上的相互推諉，從而延滯大氣環(huán)境的治理進(jìn)程，因此在該大事權(quán)之下具體事權(quán)的支出責(zé)任仍有進(jìn)一步明確的必要。

三、配置進(jìn)路：?jiǎn)我恢普w下財(cái)政分權(quán)與環(huán)境聯(lián)邦的并軌

在國(guó)家治理過(guò)程中，特別對(duì)于我國(guó)這樣的大國(guó)而言，設(shè)立一個(gè)管理廣袤領(lǐng)土里的一切繁雜事務(wù)的“龐大政府組織”，既無(wú)可能，也不現(xiàn)實(shí)。因此，為達(dá)到大氣環(huán)境治理的良性效果，必須在各級(jí)政府之間合理配置大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)，這突出反映了分權(quán)理論從“政治語(yǔ)義”向“治理體制”的轉(zhuǎn)變。在學(xué)術(shù)史上，分權(quán)理論經(jīng)歷了從橫向上的制衡性分權(quán)向縱向上的管理性分權(quán)再到綜合上的治理性分權(quán)的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移，從三權(quán)分立到財(cái)政分權(quán)再到如今的環(huán)境聯(lián)邦主義，分權(quán)不再固守于國(guó)家體制和意識(shí)形態(tài)的差異，愈來(lái)愈偏重接近一致的國(guó)家治理問(wèn)題。因而無(wú)論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，集權(quán)還是分權(quán)之爭(zhēng)的硝煙正逐漸彌散，“任何一個(gè)國(guó)家都是集權(quán)和分權(quán)的混合結(jié)構(gòu)”，“在經(jīng)濟(jì)上財(cái)政聯(lián)邦主義被視為最優(yōu)的政府組織形式”[15]，具體到環(huán)境治理領(lǐng)域，環(huán)境聯(lián)邦主義已漸進(jìn)被吸納，為環(huán)境權(quán)威主義中集權(quán)管理體制輸入民主理念，提供了地方政府、社會(huì)組織及公眾配合中央政府有效參與環(huán)境治理的民主環(huán)境。

眾所周知，我國(guó)采用單一制的政體組織形式，這種單一制模式下中央集權(quán)色彩濃郁，導(dǎo)致我國(guó)大氣污染治理中的縱向關(guān)系呈現(xiàn)出壓力型色彩[16]。這種壓力型治理體制主要表現(xiàn)為大氣污染的運(yùn)動(dòng)式、指標(biāo)式和專項(xiàng)化治理格局。首先，大氣污染的運(yùn)動(dòng)式治理源自于科層官僚運(yùn)行困境和中央政府的動(dòng)態(tài)政治需求[17]，這種短期內(nèi)的治理效果并不是長(zhǎng)期實(shí)施環(huán)境政策的績(jī)效產(chǎn)出，而是基于政治任務(wù)下強(qiáng)大管制措施的壓力結(jié)果。其次，大氣污染的指標(biāo)式治理也存在著資金管理屬地化與總體績(jī)效目標(biāo)之間錯(cuò)位、指標(biāo)考核重結(jié)果而輕過(guò)程、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)主導(dǎo)性地位難以撼動(dòng)、公眾難以參與等問(wèn)題，使得指標(biāo)考核機(jī)制功能發(fā)揮受挫。最后，大氣污染的專項(xiàng)化治理在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中也給地方設(shè)置了新的行動(dòng)障礙和財(cái)政誘惑，專項(xiàng)資金的支出針對(duì)性非但沒(méi)有充分展示，而且成為地方權(quán)力腐敗滋生的溫床。綜上所述，單一制模式下我國(guó)大氣污染治理呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)化、指標(biāo)化和專項(xiàng)化等特點(diǎn)，不能獨(dú)立實(shí)現(xiàn)甚至有所偏離中央理想構(gòu)筑的常態(tài)性美好生態(tài)環(huán)境目標(biāo)。本文認(rèn)為，除了通過(guò)以上政治集權(quán)手段來(lái)確保中央對(duì)地方的調(diào)控力、監(jiān)管力和命令力，還要注意地方政府對(duì)于本地區(qū)大氣污染的自主治理權(quán)力和能力建設(shè)，這就要求我國(guó)現(xiàn)階段大氣污染防治工作的首要任務(wù)就是向地方分權(quán)，尤其是財(cái)政分權(quán)，通過(guò)府際大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)的合理配置，來(lái)塑造單一制下府際合作治理大氣污染的環(huán)境聯(lián)邦，從而促成財(cái)政聯(lián)邦主義與環(huán)境聯(lián)邦主義在我國(guó)的并軌。

在大氣污染治理語(yǔ)境下，實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境聯(lián)邦的并軌，不應(yīng)脫離我國(guó)單一制的基本國(guó)情以及固有的政治運(yùn)行規(guī)則和政府組織架構(gòu)，而是要以法治思維去重新審視目前大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)劃分的政治邏輯和內(nèi)外構(gòu)造，從而建構(gòu)起權(quán)責(zé)依法配置、依法調(diào)整和依法解決爭(zhēng)議的財(cái)政劃分機(jī)制，具體從以下三方面提出建議。

一是賦予地方自主性財(cái)權(quán)，規(guī)范中央財(cái)力轉(zhuǎn)移，發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。首先，為解除地方因財(cái)力困頓導(dǎo)致污染治理積極性不足和績(jī)效性減損的危機(jī)，合理賦予地方財(cái)政收入自主權(quán)，形成一個(gè)相對(duì)自主和權(quán)能充分的地方治理體系尤為必要。為此，中央需要權(quán)衡哪些財(cái)權(quán)可下放給地方，并且財(cái)權(quán)下放地方也并非無(wú)條件性，應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的原則約束或規(guī)則限制，例如基于環(huán)境稅收立法權(quán)所附之稅收法定主義，不應(yīng)將其不加區(qū)分地統(tǒng)一分配給地方政府或地方人大機(jī)關(guān)；地方環(huán)境收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)之設(shè)定與行使也要受到規(guī)費(fèi)法定主義和行政法治原則的拘束；地方舉債權(quán)的享有和實(shí)現(xiàn)也要接受中央政府設(shè)置的限制條件，防范地方債務(wù)危機(jī)引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其次，為保持單一制的政體結(jié)構(gòu)，中央能夠給予地方的財(cái)權(quán)范圍畢竟有限，因而有必要從規(guī)范和加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式與力度出發(fā)，加強(qiáng)中央對(duì)地方適時(shí)調(diào)控、相機(jī)填補(bǔ)的財(cái)政責(zé)任，應(yīng)當(dāng)注意轉(zhuǎn)移支付的時(shí)效性、規(guī)范性和充分性，避免地方政府陷入環(huán)境治理的財(cái)政危機(jī)之中。最后，還應(yīng)在斜向上的政府之間建立起財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度或生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方、污染源地方與受污染地方之間的財(cái)政平衡與環(huán)境正義。

二是引導(dǎo)市場(chǎng)參與大氣環(huán)境治理，明確劃分各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)，并予以立法確定，不可隨意調(diào)整。作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，環(huán)境保護(hù)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征，由此，存在一種“天性的傾向”——“凡是個(gè)人和私人機(jī)構(gòu)不能完全解決的問(wèn)題都要移交給政府去解決”[18]。但是隨著環(huán)保市場(chǎng)的發(fā)展壯大，市場(chǎng)游離于大氣環(huán)境保護(hù)之外的傳統(tǒng)形象被顛覆，反而從發(fā)達(dá)國(guó)家的大氣生態(tài)環(huán)境保護(hù)史上可以看到，市場(chǎng)往往具有優(yōu)于政府的治理機(jī)能。故而，談及政府間大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)配置問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)首先轉(zhuǎn)變以往的行政管制型環(huán)境治理模式，建立起以市場(chǎng)激勵(lì)型環(huán)境政策為主導(dǎo)，行政管制與公眾參與協(xié)同并用的復(fù)合型環(huán)境政策體系。同時(shí)，大力支持節(jié)能降耗、環(huán)保服務(wù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，運(yùn)用正向激勵(lì)和反向規(guī)制等途徑引導(dǎo)市場(chǎng)參與大氣環(huán)境保護(hù)與治理。此外，在明確政府與市場(chǎng)關(guān)于大氣環(huán)境保護(hù)與治理問(wèn)題上的職責(zé)分工后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰各級(jí)政府部門的大氣環(huán)境保護(hù)財(cái)政事權(quán)分擔(dān)，在遵循受益范圍原則、兼顧公平和效率原則的基礎(chǔ)上，區(qū)分應(yīng)當(dāng)由中央和地方政府各自承辦的事務(wù)，中央承辦、地方協(xié)助的事務(wù)，地方承辦、中央?yún)f(xié)助的事務(wù)以及央地之間的委托事務(wù)等[19]。在界定各級(jí)政府部門的財(cái)政事權(quán)范疇之后，通過(guò)立法形式，比如制定《政府間財(cái)政關(guān)系法》，明確政府間事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整程序和爭(zhēng)議處理機(jī)制等基本問(wèn)題，對(duì)于具體的大氣環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分可制定更為詳細(xì)的政策法規(guī)，以清單列舉的形式予以確立和公開(kāi)。

三是堅(jiān)守權(quán)責(zé)一致的基本理念，保證事權(quán)與支出責(zé)任的基本對(duì)稱，建立支出責(zé)任履行全過(guò)程的財(cái)政監(jiān)督和績(jī)效考評(píng)機(jī)制。盡管大氣環(huán)境保護(hù)與治理屬于央地共同事權(quán)，但在具體事務(wù)的支出責(zé)任配置上應(yīng)當(dāng)予以明確，到底是央地單方支出還是共同支出，若為后者，則各自的支出比例為何，支出責(zé)任到底是偏向中央還是地方？再者，支出責(zé)任非以履行狀態(tài)而系以履行效果為正當(dāng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此也要建立起大氣污染治理的財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效考評(píng)機(jī)制，對(duì)于因人為原因?qū)е碌沫h(huán)保預(yù)算支出不到位、不及時(shí)等問(wèn)題，一并視為對(duì)支出責(zé)任的違背。

四、機(jī)制構(gòu)建：大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)配置的程式保障

除了抽象層面上政府間大氣環(huán)境權(quán)責(zé)配置應(yīng)堅(jiān)持原則導(dǎo)向和路徑優(yōu)化，還要從機(jī)制構(gòu)建上提供中央和地方財(cái)政權(quán)責(zé)劃分的行政公開(kāi)、相機(jī)調(diào)整和爭(zhēng)議調(diào)節(jié)三項(xiàng)機(jī)制。

(一)權(quán)責(zé)清單機(jī)制：府際環(huán)境治理分工的列舉與公開(kāi)

近年來(lái)，“清單”一詞逐漸風(fēng)靡開(kāi)來(lái)，已成為國(guó)家治理中提升政治文明的顯要技術(shù)工具?！扒鍐巍币辉~原指日常生活和交易往來(lái)中表示記錄結(jié)果的載體，具有分類化、精細(xì)化和明確化等特點(diǎn)，能夠讓人一眼即知事情的進(jìn)展?fàn)顟B(tài)和結(jié)果產(chǎn)出。將這一通俗用語(yǔ)用于政府權(quán)責(zé)公開(kāi)，既包含對(duì)行政公開(kāi)的民主呼吁，更是實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部明確分工、權(quán)力分屬和責(zé)任分明的技術(shù)關(guān)鍵。2015年國(guó)務(wù)院相繼印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案》兩則政策文件，首先從市場(chǎng)準(zhǔn)入上和中央政府部門方面落實(shí)負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單。依照負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單的關(guān)聯(lián)關(guān)系來(lái)看，負(fù)面清單側(cè)重解決市場(chǎng)與政府之間的權(quán)利與權(quán)力界限，權(quán)力清單和責(zé)任清單則偏向政府內(nèi)部之間的權(quán)責(zé)分配。

具體到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，負(fù)面清單和權(quán)責(zé)清單機(jī)制也正得以廣泛應(yīng)用。首先，在國(guó)家發(fā)布的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的政策規(guī)定中，生態(tài)環(huán)境被作為重要的考量因素，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是負(fù)面清單要嚴(yán)格體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的政策需求，通過(guò)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、技術(shù)、安全標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)行準(zhǔn)入控制；二是負(fù)面清單要體現(xiàn)放管結(jié)合，統(tǒng)籌考慮國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境、群眾利益、安全生產(chǎn)等方面的因素，建立安全審查監(jiān)管追責(zé)機(jī)制，形成政府監(jiān)管、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督的新格局；三是負(fù)面清單的制定要體現(xiàn)地方性，允許省級(jí)政府根據(jù)本地區(qū)資源要素稟賦、主體功能定位、生態(tài)環(huán)境影響等因素，提出調(diào)整市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的建議，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。

另外，實(shí)踐中我國(guó)很多地方以及中央環(huán)保部門都已在積極推進(jìn)政府權(quán)責(zé)清單化，如環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單、節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、大氣污染物源排放清單等。具體到大氣污染治理領(lǐng)域，環(huán)保部先后印發(fā)多項(xiàng)清單編制的規(guī)范性文件⑧。只不過(guò)目前所正推進(jìn)的清單制度更多是一種基于治理客體的標(biāo)準(zhǔn)梳理，而并非基于行政主體的權(quán)責(zé)劃分，無(wú)論是綠色采購(gòu)清單、節(jié)能清單還是排放清單，都與政府權(quán)責(zé)劃分相距甚遠(yuǎn)；當(dāng)然這些客體層面的清單化也是十分必要的。并且，由于需要海量信息數(shù)據(jù)的支持在技術(shù)上面臨重重挑戰(zhàn)，相比之下，主體層面的清單化將是技術(shù)改造后面臨的更大難題，政府組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)劃分并非簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題，更多情況下它是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等多方交融的產(chǎn)物，這比單純的技術(shù)難題具有更大的不確定性。

以大氣污染防治而言，政府間的相關(guān)財(cái)政權(quán)責(zé)也是極其豐富而難以一一羅列的，這使得無(wú)論在理論研究還是政府決策和清單編制上都存在著涵蓋不全面的弊端。然而，隨著社會(huì)對(duì)公共事務(wù)治理績(jī)效的日漸苛求，我們不能以復(fù)雜瑣碎為由而逃避該類問(wèn)題，最起碼在理論研究上應(yīng)當(dāng)從提出清單編制所應(yīng)遵循的基本原理出發(fā)，大致設(shè)想出大氣污染治理中清單機(jī)制的設(shè)計(jì)路徑。

1.市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單設(shè)計(jì)應(yīng)以最大程度發(fā)揮市場(chǎng)功用為前提基礎(chǔ)。負(fù)面清單的最大價(jià)值體現(xiàn)就是“法無(wú)禁止即自由”，只要不在市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單里，市場(chǎng)就可以自由進(jìn)入和行動(dòng)。為此，一方面應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制負(fù)面清單的規(guī)模，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單所列舉的事項(xiàng)越多意味著市場(chǎng)自由空間越小，政府干預(yù)空間越大；另一方面不能將生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)度拔高到影響市場(chǎng)準(zhǔn)入的決定因素，環(huán)境影響和效益是設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的一個(gè)考量方面，應(yīng)對(duì)不同產(chǎn)業(yè)、不同結(jié)構(gòu)和不同環(huán)境效益的市場(chǎng)主體區(qū)別對(duì)待，從而引導(dǎo)市場(chǎng)資本更多流向節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

2.政府部門的權(quán)力清單和責(zé)任清單編制應(yīng)當(dāng)在適度分權(quán)原則的要求下，最大程度地分清中央和地方、省以下地方政府間，以及各級(jí)政府部門間的權(quán)責(zé)分配。通過(guò)法治分權(quán)的路徑科學(xué)劃分、動(dòng)態(tài)調(diào)整和協(xié)商調(diào)節(jié)政府間環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)，堅(jiān)持財(cái)權(quán)集中下賦予地方充分的財(cái)政自主權(quán)能，堅(jiān)持事權(quán)劃分與支出責(zé)任歸屬相適應(yīng)，從而讓地方在防治大氣污染上不受制于財(cái)政緊缺的現(xiàn)實(shí)約束，以及讓地方準(zhǔn)確知悉自己的環(huán)境治理權(quán)責(zé)范圍，有利于地方政府部門順利行使權(quán)力，也有利于上級(jí)和中央政府以及社會(huì)公眾有效問(wèn)責(zé)監(jiān)督。

3.負(fù)面清單和權(quán)責(zé)清單應(yīng)當(dāng)公開(kāi)化，滿足民眾知情權(quán)并接受民眾監(jiān)督。只有把政府權(quán)責(zé)及其內(nèi)部分工予以公開(kāi)，讓市場(chǎng)和公眾充分知悉，才能夠給市場(chǎng)和社會(huì)參與大氣環(huán)境治理提供穩(wěn)定預(yù)期。清單的制定與公開(kāi)是推進(jìn)大氣環(huán)境行政治理過(guò)程的具有形式意義的第一步，具有實(shí)質(zhì)價(jià)值的方案是踐行環(huán)境民主理念，開(kāi)拓民主監(jiān)督渠道，真正讓民眾參與到大氣環(huán)境治理中來(lái)。

(二)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制：實(shí)體與程序?qū)用娴碾p重法律規(guī)范

“中央與地方責(zé)權(quán)的具體劃分，不是僅依靠抽象的原則就先驗(yàn)地靜態(tài)確定，而是伴隨歷史的變遷在現(xiàn)實(shí)過(guò)程中由相關(guān)方的博弈所動(dòng)態(tài)塑造”[20]?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中提出“財(cái)政事權(quán)劃分要根據(jù)客觀條件變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整”，逐步將全國(guó)范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和對(duì)全國(guó)生態(tài)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)，逐步上劃為中央的財(cái)政事權(quán)。此外，對(duì)于新增及尚未明確劃分的基本公共服務(wù)，要根據(jù)改革進(jìn)展、發(fā)展需求和財(cái)力情況，將由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)的交予市場(chǎng)和社會(huì)，對(duì)于政府承擔(dān)的部分按照要求分別劃分。一方面，權(quán)責(zé)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制涉及到原已分配的部分，由于某種情況的變化需要作出相應(yīng)改變；另一方面，還涉及到未分配的新增公共職能領(lǐng)域，此時(shí)需要在分析該公共事務(wù)性質(zhì)的基礎(chǔ)上新設(shè)和重置政府權(quán)責(zé)。

1.注重政府間大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)動(dòng)態(tài)調(diào)整的實(shí)體性訴求。雖然央地權(quán)責(zé)關(guān)系的靜態(tài)配置能夠在技術(shù)上達(dá)到人為理想的狀態(tài)，但并不保證其能夠適應(yīng)千變?nèi)f化的公共治理現(xiàn)實(shí)，在大氣污染治理領(lǐng)域，中央和地方各自和共同負(fù)責(zé)的治理事項(xiàng)復(fù)雜多變，固定化的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)關(guān)系實(shí)際上效率低下，一旦出現(xiàn)區(qū)域性的大氣污染問(wèn)題，地方會(huì)基于權(quán)責(zé)屬地化、中央會(huì)因?yàn)閳?zhí)行權(quán)力缺失而陷入雙重?zé)o力的困境。央地權(quán)責(zé)關(guān)系并不僅僅停留于政治意義上的行政分工和責(zé)任分擔(dān)，而是通過(guò)權(quán)責(zé)的界定，獲取和保留隱性的官員利益和央地利益。在不同的利益取向下，政府間權(quán)責(zé)的每一次靜態(tài)配置和動(dòng)態(tài)調(diào)整都隱含著不同利益主體的激烈博弈。因此，要對(duì)現(xiàn)有的央地權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以契合公共治理的現(xiàn)實(shí)需要，就應(yīng)當(dāng)考量權(quán)責(zé)調(diào)整后對(duì)中央和地方的利益聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，盡量在調(diào)和各方利益需求的基礎(chǔ)上達(dá)成權(quán)責(zé)調(diào)整的合意，避免未經(jīng)聽(tīng)取地方意見(jiàn)的權(quán)責(zé)調(diào)整遭遇執(zhí)行受挫。

2.構(gòu)建政府間大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)動(dòng)態(tài)調(diào)整的程序法規(guī)范。財(cái)政權(quán)責(zé)的動(dòng)態(tài)調(diào)整應(yīng)屬于法律問(wèn)題，而非政治問(wèn)題，故府際財(cái)政權(quán)責(zé)的動(dòng)態(tài)調(diào)整應(yīng)由全國(guó)或有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)予以決定，具體的央地之間的財(cái)政權(quán)責(zé)劃分由全國(guó)人大及其常委會(huì)表決，省以下財(cái)政權(quán)責(zé)配置應(yīng)由省一級(jí)人大及其常委會(huì)決定。當(dāng)然，考慮事權(quán)涉及領(lǐng)域的多向性與復(fù)雜性，大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)的動(dòng)態(tài)調(diào)整工作可由中央或省級(jí)政府部門主管負(fù)責(zé)。另外，還要在財(cái)政權(quán)責(zé)動(dòng)態(tài)調(diào)整的啟動(dòng)要件、具體流程、清單修訂等方面進(jìn)行程序性立法規(guī)范，確保大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)的動(dòng)態(tài)調(diào)整駛?cè)敕ㄖ诬壍馈?/p>

(三)爭(zhēng)議處理機(jī)制：行政裁定與司法調(diào)節(jié)的二維抉擇

對(duì)于央地間財(cái)政權(quán)責(zé)劃分爭(zhēng)議處理機(jī)制的構(gòu)建，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出的解決方案是中央和省級(jí)政府予以行政裁定的方式。但這種集權(quán)意志下的行政裁定，很難修復(fù)政府間因財(cái)政權(quán)責(zé)劃分糾葛而產(chǎn)生的關(guān)系破裂，甚至因?qū)?zhēng)議處理權(quán)限賦予中央和省級(jí)政府，導(dǎo)致地方政府完全喪失民主表達(dá)的機(jī)會(huì)；政府間權(quán)責(zé)爭(zhēng)議處理不過(guò)是中央和省級(jí)政府的重新安排而已，既無(wú)法避免因央地協(xié)商不充分而導(dǎo)致決策的再次失誤，亦會(huì)因?yàn)槲茨茉趹椃ㄈ烁裆蠈⒏骷?jí)政府組織平等待之，從而發(fā)生地方政府對(duì)中央和省級(jí)政府裁定的潛在抵觸性。在行政體制的人為設(shè)計(jì)下，財(cái)政權(quán)責(zé)劃分爭(zhēng)議不可避免，對(duì)于無(wú)法規(guī)避的錯(cuò)誤，需要我們預(yù)先提供有效的彌補(bǔ)糾錯(cuò)機(jī)制，政府間財(cái)政權(quán)責(zé)劃分爭(zhēng)議處理機(jī)制建立的價(jià)值意義就在于此。

政府組織視閾下的府際財(cái)政權(quán)責(zé)爭(zhēng)議與公私主體視野下的糾紛爭(zhēng)議有所不同，后者由于各糾紛主體的人格獨(dú)立，且出于司法的中性調(diào)節(jié)功能，司法救濟(jì)機(jī)制得以普遍適用。然而，在我國(guó)特殊的國(guó)情體制下，司法調(diào)節(jié)卻很難介入到央地政府間的權(quán)責(zé)劃分爭(zhēng)議當(dāng)中⑨。同時(shí)，司法調(diào)節(jié)政府間權(quán)責(zé)爭(zhēng)議亦有優(yōu)劣之分。就其優(yōu)點(diǎn)而言，首先，中央與地方的權(quán)責(zé)沖突最終表現(xiàn)為私人之間的利益糾紛，以司法手段來(lái)調(diào)節(jié)央地關(guān)系實(shí)際上是調(diào)整私主體之間的關(guān)系，“法院就不是解決中央與地方孰是孰非的問(wèn)題，而是解決一個(gè)個(gè)別案件”；其次，以司法方式調(diào)整政府間的權(quán)力范圍，除了避免政府單位之間的直接對(duì)抗外。較之制定詳盡和精確的政府間關(guān)系法還是更明確的劃分權(quán)限的方式；最后，司法過(guò)程的性質(zhì)還保證地方政府合理的權(quán)限不容易受到侵犯，相對(duì)于中央政府，法院是超然的第三者[21]。就其缺點(diǎn)而言，通過(guò)司法機(jī)關(guān)解決中央與地方?jīng)_突將耗費(fèi)巨大成本，所以它應(yīng)是一種最后的不得已的選擇，而不應(yīng)是最優(yōu)先的選擇[22]。正因如此，各國(guó)對(duì)于司法調(diào)節(jié)央地關(guān)系的態(tài)度并不一致，有的國(guó)家較為依賴憲法審查機(jī)制，如法國(guó)的憲法委員會(huì)在地方分權(quán)化改革中發(fā)揮了重要作用，對(duì)地方分權(quán)的程度、中央權(quán)力與地方權(quán)力的界限、“共和國(guó)不可分原則”的理解等問(wèn)題產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，最終都被提交到憲法委員會(huì)進(jìn)行審查；也有的國(guó)家十分注重司法審查機(jī)制，如美國(guó)在經(jīng)歷馬歇爾法院和坦尼法院兩個(gè)時(shí)期后，聯(lián)邦法院調(diào)節(jié)聯(lián)邦與各州關(guān)系的“彈簧”機(jī)制已然形成，一旦權(quán)力向聯(lián)邦和州的任何一方過(guò)度傾斜，聯(lián)邦法院就會(huì)行使權(quán)力恢復(fù)平衡[23]；更有的國(guó)家比較青睞行政內(nèi)部處理機(jī)制，如日本在總務(wù)省下就設(shè)有專門的中央地方糾紛處理委員會(huì)，具有相對(duì)的獨(dú)立性，依托行政裁定快速反應(yīng)的優(yōu)勢(shì)避免了司法調(diào)節(jié)的成本負(fù)擔(dān)。

結(jié)合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)改革的可行性來(lái)看，司法調(diào)節(jié)央地關(guān)系的理想格局一時(shí)難以建立起來(lái)。相比之下，設(shè)立專門的央地爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)更具操作性，也更少一些體制束縛和阻礙。因而建議在全國(guó)人大和省級(jí)人大之下設(shè)立獨(dú)立的中央與地方權(quán)責(zé)劃分爭(zhēng)議處理委員會(huì)，分別負(fù)責(zé)裁定中央和地方政府以及省以下地方政府的權(quán)責(zé)劃分爭(zhēng)議，改變《指導(dǎo)意見(jiàn)》中將裁定權(quán)直接賦予中央政府和省級(jí)政府的做法。但同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到央地爭(zhēng)議處理委員會(huì)的主要作用并不限于通過(guò)行政裁定對(duì)中央和地方政府的大氣環(huán)境治理形成強(qiáng)有力的約束，而是起到居中協(xié)調(diào)的作用，特別要給地方政府平等表達(dá)和對(duì)話協(xié)商的機(jī)會(huì)和途徑。另外，也要認(rèn)識(shí)到這種行政內(nèi)部解決方案所具有的局限性，難以保證中央不對(duì)地方施加不合理的政治干預(yù)，而且央地大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)爭(zhēng)議更多夾雜著對(duì)個(gè)體利益的影響，若裁定結(jié)果對(duì)個(gè)人不利，應(yīng)容許當(dāng)事人有提起環(huán)境行政訴訟的權(quán)利；同時(shí)，央地爭(zhēng)議處理委員會(huì)作出的結(jié)果有時(shí)也并非一致的，也可能存在大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)爭(zhēng)議不能得以有效解決的情況。此時(shí)還應(yīng)確立司法調(diào)節(jié)環(huán)境權(quán)責(zé)爭(zhēng)議的兜底性規(guī)則，堅(jiān)守司法守衛(wèi)環(huán)境正義和社會(huì)正義的最后底線。

站在新時(shí)代的起點(diǎn)上，黨的十九大報(bào)告提出“人與自然是生命共同體”，建設(shè)美麗中國(guó)的偉大號(hào)召。優(yōu)質(zhì)的大氣環(huán)境是全體人民美好生活需要的基本吁求，邁入新時(shí)代的中國(guó)勢(shì)必要以有力舉措回應(yīng)日益嚴(yán)重的大氣污染問(wèn)題。財(cái)政在國(guó)家治理中的顯赫作用決定了財(cái)稅體制改革與生態(tài)文明體制改革的一體化關(guān)系，它包括財(cái)稅政策工具的理性選擇與有效運(yùn)用，更涵蓋政府間財(cái)政權(quán)責(zé)的合理配置與規(guī)范行使。前者具有工具性治理效益，而后者具有關(guān)聯(lián)性整合效益，通過(guò)合理和合法配置府際大氣環(huán)境財(cái)政權(quán)責(zé)，能夠促成政府組織外部關(guān)聯(lián)主體以及內(nèi)部構(gòu)成主體彼此之間的環(huán)境合作，打造一個(gè)“分工明確、職權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、民主協(xié)商、共同參與”的合作型環(huán)境治理模式。