對審計全覆蓋背景下政策落實(shí)跟蹤審計的探討

宏觀政策是國家處理社會經(jīng)濟(jì)問題或調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的重要手段。一項(xiàng)政策的制定，通常是基于一定的假設(shè)，可以達(dá)到預(yù)期的效果，雖然經(jīng)過多重論證、多方博弈，但在實(shí)際執(zhí)行時，由于各種外在因素的復(fù)雜性，所產(chǎn)生的效果可能符合政策制定的初衷，也可能偏離其預(yù)期目標(biāo)。因此，政策落實(shí)跟蹤審計的主要目標(biāo)不僅僅是調(diào)查和評估政策的執(zhí)行過程是否合法、合規(guī)，執(zhí)行效果是否符合預(yù)期，還應(yīng)該延伸到對政策本身的調(diào)整優(yōu)化提供建議。審計部門可以通過對政策執(zhí)行的效果進(jìn)行持續(xù)的、有重點(diǎn)的跟蹤調(diào)查和分析，及時將政策落實(shí)過程中存在的偏差反饋給決策者，作為修正決策的依據(jù)。通過這樣不斷的審計循環(huán)，達(dá)到對政策的動態(tài)績效評價，完善經(jīng)濟(jì)利益糾偏機(jī)制，幫助實(shí)現(xiàn)政策的持續(xù)完善與合理。

例如，新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一項(xiàng)重要政策措施是供給側(cè)改革，旨在通過去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，從生產(chǎn)領(lǐng)域擴(kuò)大有效供給來推動經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。但是，在改革過程中，尤其是在存量退出的進(jìn)程中可能產(chǎn)生大量的外溢效應(yīng)，引發(fā)總量性的需求不足和結(jié)構(gòu)性的蕭條，這時，就需要全面啟動需求側(cè)管理。因此，審計部門在進(jìn)行供給側(cè)改革政策落實(shí)跟蹤審計過程中，除了重點(diǎn)審計有關(guān)部門和地區(qū)推動相關(guān)政策落實(shí)中有無違法、違紀(jì)以及損害國家和人民利益的問題，還要密切關(guān)注一些具體政策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)效果，一旦出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性蕭條的苗頭就要建議經(jīng)濟(jì)政策適時調(diào)整，以保障國家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

審計重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變

在我國現(xiàn)行政治體制下，政策制定與政策執(zhí)行是相對分離的。一般是由中央制定政策，地方各級政府出臺實(shí)施細(xì)則，但是這種委托代理鏈中的信息不對稱以及層級政府間利益的非一致性導(dǎo)致“上有政策、下有對策”的情況屢見不鮮。因此，政策落實(shí)跟蹤審計通常重點(diǎn)關(guān)注是否“上行下效”了，也就是各地方、各部門的配套政策與中央政策的目標(biāo)是否一致、是否合法合理、是否具有可操作性，各項(xiàng)政策的執(zhí)行進(jìn)度是否適當(dāng)，以及執(zhí)行效果是否達(dá)到預(yù)期。

在全覆蓋時代，審計監(jiān)督要不留死角，對審計內(nèi)容要查深查透。因此，政策落實(shí)跟蹤審計還需要重點(diǎn)分析多項(xiàng)政策之間的內(nèi)在聯(lián)系以及與之相關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目資金流向，結(jié)合實(shí)際情況具體考察這些政策、項(xiàng)目與資金的目標(biāo)是否一致，促進(jìn)各級政策之間的協(xié)調(diào)性和效率性。除此以外，審計人員對政策執(zhí)行的效果進(jìn)行定性分析和定量的績效評價，可以從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益三個角度來構(gòu)建政策實(shí)施效果的評價指標(biāo)體系，以增強(qiáng)審計的公正性和科學(xué)性，從而更有效地為政策制定和執(zhí)行提供參考和預(yù)警。

審計切入時點(diǎn)的調(diào)整

任何政策的制定到執(zhí)行都是一個動態(tài)的變化過程，政策跟蹤審計從不同時點(diǎn)介入，審計效果會有所不同。在新常態(tài)下，審計監(jiān)督工作要做到全覆蓋，就要對審計對象分階段分步驟地全面監(jiān)督，不留盲區(qū)，因此對政策落實(shí)的跟蹤審計越早介入越好。但是，在審計資源有限的情況下，要提高審計效率就要根據(jù)不同政策的不同特點(diǎn)選擇不同的介入時點(diǎn)。

對于一些關(guān)系民生、在正式實(shí)施前就可能產(chǎn)生較大社會影響的政策，如房產(chǎn)稅政策，其跟蹤審計的介入時點(diǎn)應(yīng)選擇在政策制訂完畢、公示征求意見稿時介入，有利于減少因政策制定不合理而影響政策執(zhí)行效果。對于一些見效快、實(shí)施后短期就能產(chǎn)生很大反應(yīng)的政策，如低保政策，需要在政策出臺的較短時間內(nèi)進(jìn)行跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，促使政策盡早加以調(diào)整、落實(shí)。對于一些中長期政策，特別是關(guān)乎國家建設(shè)發(fā)展全局的重大經(jīng)濟(jì)政策，如供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革政策，審計部門需要密切關(guān)注政策的實(shí)施情況以及政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境的變化，綜合考慮影響政策發(fā)揮效應(yīng)的多方面因素，分階段、分時期、分重點(diǎn)地進(jìn)行介入，對于每階段審計發(fā)現(xiàn)的問題要及時整改，可以邊審計邊整改，進(jìn)而確保重大政策的正確性、效率性和效益性，為深化改革保駕護(hù)航。

審計技術(shù)方法的創(chuàng)新

政策落實(shí)跟蹤審計不同于一般的績效審計，通常涉及多個學(xué)科、多個領(lǐng)域，因此也需要采用綜合性的審計技術(shù)方法。除了傳統(tǒng)的財務(wù)統(tǒng)計、實(shí)地調(diào)研、個別訪談等方法，還要注重利用日新月異的信息技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新，整合各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源，提高政策審計的效率和效果。比如，開展大數(shù)據(jù)審計，利用審計大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)中央與地方、地方與地方、行業(yè)與行業(yè)之間的數(shù)據(jù)共享，運(yùn)用現(xiàn)代計算機(jī)技術(shù)對信息流進(jìn)行多維度分析，通過關(guān)聯(lián)性比對發(fā)現(xiàn)審計線索，既可以節(jié)省大量的人力、物力和財力，也可以擴(kuò)大審計的廣度和深度。

此外，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的興起，區(qū)塊鏈審計將是對傳統(tǒng)審計方法的一個顛覆性變革。區(qū)塊鏈技術(shù)的去中心化和智能合約的特點(diǎn)，可以增加交易項(xiàng)目的透明度與真實(shí)性，從而大大降低審計風(fēng)險。區(qū)塊鏈技術(shù)可以保證數(shù)據(jù)在存儲、管理、傳輸過程中的準(zhǔn)確性和安全性，并且可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時獲取，這可以降低審計人員獲取數(shù)據(jù)的交易成本，進(jìn)而優(yōu)化審計流程，提高審計效率。比如，金融業(yè)對互聯(lián)網(wǎng)的依賴性較強(qiáng)，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行金融政策落實(shí)跟蹤審計，審計人員可以實(shí)時跟蹤金融交易數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)和防范金融風(fēng)險，保證金融業(yè)以及國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展。