復(fù)合治理下基層公共文化服務(wù)的優(yōu)化路徑 ——基于武昌區(qū)南湖街道J社區(qū)的情況分析

一、引言

2021年，由文化旅游部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)及財(cái)政部三部門共同推出了一項(xiàng)旨在提高公共文化服務(wù)質(zhì)量的政策建議。這項(xiàng)政策將對(duì)公共文化服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行全面加強(qiáng)，同時(shí)弘揚(yáng)社會(huì)主義優(yōu)良文化。它還注重保障人們享受更全面、高品質(zhì)的文化生活，保護(hù)公眾的基本文化權(quán)益，滿足人們對(duì)美好生活的新期待。為了更有效地促進(jìn)公共文化服務(wù)的高品質(zhì)發(fā)展，黨的二十大也明確了要充實(shí)和發(fā)展文化行業(yè)及文化產(chǎn)業(yè)。[1]近年來(lái)武漢市武昌區(qū)南湖街道結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，進(jìn)行了公共文化服務(wù)供應(yīng)的創(chuàng)新探索。目前南湖街道形成了以“鄰里文化促社會(huì)和諧，以核心價(jià)值聚民力民心”的工作理念。強(qiáng)烈推崇以鄰為親，以和為貴，以文為根，以助樂(lè)人，以誠(chéng)為基的社區(qū)文化精神。

二、復(fù)合治理概述

從上個(gè)世紀(jì)70年代的中后期開始，由于不斷加重的“政府失效”和“市場(chǎng)失效”的問(wèn)題，以及社會(huì)需求多樣化的狀況，治理理念和方式逐漸代替了傳統(tǒng)的管理理念和方式，成為全世界各國(guó)處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的首選手段。[2][3]在實(shí)踐過(guò)程中，治理主要是一種協(xié)作性質(zhì)的管理，其主要原則是平衡與分散權(quán)力，構(gòu)建了一種模型，這也被視為現(xiàn)今時(shí)期政治發(fā)展和政治文明的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。[4]然而，治理的深層意義較廣，無(wú)法避免在傳遞理論目標(biāo)時(shí)，在各種復(fù)雜情況中忽視明晰的行動(dòng)主題和多元主題社會(huì)行動(dòng)模式。[5]治理理念和方式的內(nèi)部含義包括治理的多元中心性和多維度，治理方式的構(gòu)建及其組合形成了治理形態(tài)的發(fā)展道路。[14]面對(duì)全球化帶來(lái)的持續(xù)增長(zhǎng)的公眾需求，僅依賴于一種管理模式已經(jīng)不能滿足其需求。因此，我們需要?jiǎng)?chuàng)造出一種涵蓋多個(gè)參與者的新型管理模式，從公共產(chǎn)品和服務(wù)功能的轉(zhuǎn)變研究來(lái)看，以政府和社會(huì)組織合作為核心的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，能提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量，并提高社會(huì)參與者的福利待遇。[7]對(duì)此，我們可以認(rèn)為，復(fù)合治理其實(shí)是政府主導(dǎo)的公共事務(wù)管理過(guò)程中，著重于讓政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織構(gòu)成一個(gè)多元的混合主體，通過(guò)合作和談判等多向策略來(lái)共同處理公共事務(wù)，這是一種創(chuàng)新的管理模式。[3]

三、南湖街道公共文化服務(wù)現(xiàn)況

武昌區(qū)南湖街道J社區(qū)是在以前南湖機(jī)場(chǎng)的舊址上經(jīng)過(guò)十幾年開發(fā)建設(shè)形成的純居民小區(qū)，J社區(qū)由4個(gè)住宅小區(qū)組成，總?cè)丝?.2萬(wàn)余人，社區(qū)內(nèi)轄幼兒園、小學(xué)、養(yǎng)老服務(wù)中心及300多的便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。擁有巧姐姐隊(duì)、老紅帽志愿服務(wù)隊(duì)、J藝術(shù)團(tuán)、老格子組合，曲藝志愿服務(wù)隊(duì)為代表的30支志愿隊(duì)伍，2000多名志愿者?，F(xiàn)有社區(qū)文化長(zhǎng)廊、體育健身活動(dòng)、文化藝術(shù)活動(dòng)、民俗節(jié)慶活動(dòng)、全民閱讀活動(dòng)五類主要的文化服務(wù)。社區(qū)還有老年學(xué)校，11個(gè)文體協(xié)會(huì)，周一至周五均有文體活動(dòng)在社區(qū)黨群服務(wù)中心三樓多功能活動(dòng)室舉行，一樓服務(wù)站提供扶弱幫困、心理慰藉、愛心捐贈(zèng)、幫教助學(xué)，鄰里互助等關(guān)愛服務(wù)。

南湖模式介紹

（1）重構(gòu)組織性質(zhì)

南湖模型的核心在于由社區(qū)機(jī)構(gòu)來(lái)引領(lǐng)并負(fù)責(zé)提供公眾的文化服務(wù)。在初期階段，社區(qū)文聯(lián)作為一個(gè)組織的性質(zhì)并不明晰，組織之間的相互嵌入僅體現(xiàn)在職責(zé)的交疊部分。而且，組織之間的互嵌應(yīng)展現(xiàn)為功能的互補(bǔ)，制度化程度高以及對(duì)資源的均衡依賴。[8]實(shí)際上，政府對(duì)社區(qū)文聯(lián)的嵌入可以看作是一種結(jié)構(gòu)型的強(qiáng)嵌入，而社區(qū)文聯(lián)對(duì)政府的嵌入則是一種系統(tǒng)性和功能性的弱嵌入。通過(guò)重新定義社會(huì)組織之間的角色和關(guān)系，它還賦予了社會(huì)組織與政府進(jìn)行協(xié)商和博弈的權(quán)力，為重建更為實(shí)質(zhì)性的關(guān)系提供了必要的基礎(chǔ)。

（2）重塑主體間關(guān)系

南湖模式的出現(xiàn)主要是對(duì)多元主體關(guān)系的重塑。但是其與區(qū)政府、社區(qū)以及居民的外在主體關(guān)系建設(shè)仍存在挑戰(zhàn)。在南湖模式的形成過(guò)程中，復(fù)合治理實(shí)體在接觸政府的同時(shí)，又與服務(wù)對(duì)象互動(dòng)，構(gòu)建了一個(gè)新式社區(qū)公共文化服務(wù)供應(yīng)系統(tǒng)。南湖街區(qū)過(guò)去服務(wù)單調(diào)、效率低下、偏離居民需求的問(wèn)題依然存在。所以，當(dāng)他們集結(jié)公眾的文化資源的時(shí)候，逐步開始試圖借助咨詢、談判等途徑，與武昌區(qū)政府及其附屬單位——南湖街道辦事處再次創(chuàng)設(shè)一個(gè)資源和利益的分配體系。武昌區(qū)政府已經(jīng)詳盡地規(guī)劃了公共文化服務(wù)的具體內(nèi)容，其中包括由綜合性的管理機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)具體的公共文化服務(wù)提供任務(wù)，按照服務(wù)協(xié)議來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目的監(jiān)督與評(píng)估，最后依照評(píng)估的成績(jī)來(lái)決定相關(guān)的費(fèi)用。

（3）重組內(nèi)容與形式 

如今，社區(qū)主要提供包括文化、體育、社區(qū)教育、科普以及居家養(yǎng)老等各式服務(wù)，這些服務(wù)主要由政府采購(gòu)、志愿服務(wù)及企業(yè)等方式來(lái)運(yùn)作。然而，在新式服務(wù)模式出臺(tái)之前，南湖街只有單一的文化體育服務(wù)，供應(yīng)質(zhì)量欠佳還經(jīng)常陷入碎片化困局。針對(duì)當(dāng)下不同種類的公共服務(wù)，接受者群體也存在著較大的重疊性。因此，J社區(qū)努力以文化引領(lǐng)，使科普、社區(qū)教育，乃至社區(qū)養(yǎng)老等公共服務(wù)能與公共文化服務(wù)融為一體。隨著南湖街公共文化服務(wù)的供應(yīng)方式的變革，從政府的單獨(dú)提供轉(zhuǎn)變到政府購(gòu)買，公民建設(shè)，志愿者服務(wù)等多元化的供應(yīng)模式。

四、目前南湖模式所需優(yōu)化之處

4.1多元主體合力有待加強(qiáng)

在分析社會(huì)秩序時(shí)，邁克爾 · 博蘭尼對(duì)單一中心的管理和多元化管理提出了解讀。[9]多中心管理是一種由各種不同的參與者共同參與的管理模式，通過(guò)交互的手段來(lái)處理公共事務(wù)。所有的參與者都必須共享他們的責(zé)任和義務(wù)，以達(dá)到最大限度地提高公眾利益的目標(biāo)。[10]。目前雖然南湖模式的多元主體已經(jīng)形成（居民、社區(qū)、街道、區(qū)政府、社會(huì)），改變了以往由政府單一主體進(jìn)行公共文化服務(wù)供給的模式，但是形成的合力還不夠理想。目前J社區(qū)主要依靠居民與社區(qū)及社區(qū)和街道志愿者去共同進(jìn)行公共文化服務(wù)的供給，文化服務(wù)的購(gòu)買主要是街道負(fù)責(zé)，難以兼顧各社區(qū)的文化服務(wù)差異化需求。此外，各主體間的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)還未形成，各主體之間的相互聯(lián)結(jié)還不夠，信息傳遞層級(jí)較多，使得一些信息傳遞不夠及時(shí)，影響了運(yùn)作效率。

4.2公共文化服務(wù)均等化程度不足

J社區(qū)在多元治理中，思維依然還在單一主體治理和行政化管理上。J社區(qū)將大部分精力放在志愿服務(wù)和人文關(guān)懷建設(shè)上，輕視了智慧數(shù)字化技術(shù)建設(shè)對(duì)于公共文化服務(wù)的重要性。南湖模式的運(yùn)作雖然看似供給形式很齊全，但是其供給中心主要靠社區(qū)組織和居民進(jìn)行，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而且主要的供給對(duì)象在于老年群體，對(duì)于其他群體的公共文化服務(wù)缺少數(shù)量和質(zhì)量的供給。社區(qū)通常建有舞蹈室、書畫室、健身室等免費(fèi)向民眾開放,有的社區(qū)開展各類文化演出、舉辦科普講座等。盡管如此，許多社區(qū)居民對(duì)于這些活動(dòng)的認(rèn)識(shí)仍然有限，同時(shí)他們?cè)谏鐓^(qū)的舞蹈房、繪畫房以及運(yùn)動(dòng)房等設(shè)施的利用率也相當(dāng)?shù)汀Ｉ鐓^(qū)與民眾之間的關(guān)系并不緊密,導(dǎo)致供需雙方的信息不對(duì)等,難以使供給的產(chǎn)品與服務(wù)恰好滿足需求。[11]

4.3社區(qū)行政化的不良影響

改革進(jìn)一步深入后，城市中基礎(chǔ)的社會(huì)治理模式已從“單位—街居制”演變?yōu)椤吧鐓^(qū)制”?，F(xiàn)階段，社區(qū)內(nèi)的行政工作大體上可歸納為“行政服務(wù)”和“行政任務(wù)”兩類。當(dāng)社區(qū)行政化后，會(huì)使得社區(qū)治理單一主體化，容易出現(xiàn)形式主義、官僚主義等當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)的問(wèn)題，導(dǎo)致社區(qū)行動(dòng)效率低下。如此行徑，極大降低了公共文化服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

五、公共文化服務(wù)優(yōu)化路徑

5.1以協(xié)商互信凝聚復(fù)合主體治理合力

激勵(lì)多方主體共同參與，調(diào)動(dòng)社會(huì)及相關(guān)文化服務(wù)企業(yè)積極參與復(fù)合治理，提供優(yōu)質(zhì)文化服務(wù)，滿足居民文化需求。構(gòu)建利益聚合的治理共同體，一方面要承認(rèn)主體之間存在復(fù)雜的價(jià)值邏輯，參與主體的利益需求往往相異甚至沖突，以尊重與理解主體的獨(dú)特利益需求為基礎(chǔ)，創(chuàng)造信任空間，降低信任成本，是從相異的主體需求中尋找到共同利益的前提。這將為廣泛吸納社會(huì)參與提供基礎(chǔ)。另一方面要以協(xié)商信任為基礎(chǔ)從整體層面統(tǒng)籌價(jià)值目標(biāo)。對(duì)實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化的追求可以作為多元主體建立合作行動(dòng)的底層邏輯。通過(guò)化解社會(huì)現(xiàn)實(shí)難題，求同存異、相互理解，達(dá)成共同的利益目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)參與主體社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。[12]

5.2促進(jìn)公共文化服均等化建設(shè)

對(duì)于大眾的文化需求，其無(wú)窮盡的可能性以及政府的職責(zé)和公共財(cái)政的承受能力存在著一定的沖突，所以我們必須最大限度地使用已有的資源，避免在提供過(guò)程中產(chǎn)生浪費(fèi)。我們應(yīng)該關(guān)注降低對(duì)基本公共文化服務(wù)的無(wú)效提供。文化設(shè)施的建立是至關(guān)重要的，它既應(yīng)該被建立，又應(yīng)該被使用，并且應(yīng)該被高效地運(yùn)作。我們應(yīng)該建立一個(gè)位于居住地的文化設(shè)施區(qū)域，使大眾能夠在方便的環(huán)境下獲取到公共的文化服務(wù)。借助 App、微信公眾號(hào)等信息科技工具，我們可以改革公共文化服務(wù)的形態(tài)、內(nèi)容，使其更為便利，使得文化資源得以“沉淀”并被充分利用。要通過(guò)基本公共服務(wù)供給側(cè)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)來(lái)促進(jìn)資源均等化，通過(guò)明確設(shè)施配置、基本服務(wù)項(xiàng)目、基本人員和經(jīng)費(fèi)配置等多個(gè)實(shí)施要求和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)在不同地區(qū)、不同人群之間實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的配置，提升資源分配的公平正義，滿足人民對(duì)先進(jìn)文化的需求，進(jìn)而助力精神生活共同富裕。[13]

5.3適度去社區(qū)行政化

在國(guó)家與社區(qū)之間，以及城市治理的末端，社區(qū)的存在主要取決于對(duì)政府資源的極大依賴。同時(shí)，地方政府更愿意把行政權(quán)限交給社區(qū)，以便更好地執(zhí)行城市的社會(huì)治理。然而，社區(qū)居民委員會(huì)利用政府賦予的權(quán)限，加大了他們?cè)谡械拇硇?，這就引發(fā)了社區(qū)的行政化問(wèn)題。從某個(gè)角度看，這可能會(huì)干擾到社區(qū)在處理事務(wù)時(shí)的資源調(diào)度和控制。然而，社區(qū)居民委員會(huì)和街道辦事處的協(xié)同工作的確能夠幫助解決社區(qū)內(nèi)部的資源短缺以及自主管理的能力不強(qiáng)的問(wèn)題。因此，簡(jiǎn)單地說(shuō)“去行政化”是沒(méi)有意義的，需要將社區(qū)的行政化做出“過(guò)度”或“適度”的判斷。

5.3.1明確政府職能

敦促政府積極并公正地厘清與社區(qū)的關(guān)系，糾正過(guò)去因政府全能主義產(chǎn)生的社區(qū)治理責(zé)任分配不恰當(dāng)?shù)那闆r。對(duì)于社區(qū)的決策，應(yīng)充分尊重并改變以往對(duì)社區(qū)治理過(guò)渡干預(yù)的行為，控制好對(duì)社區(qū)治理進(jìn)程的直接影響和管理，讓社區(qū)居民和社區(qū)組織在社區(qū)自治中扮演主導(dǎo)和關(guān)鍵的角色。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)社區(qū)建設(shè)的政策和資金支持，避免強(qiáng)制分配任務(wù)，改變社區(qū)為獲取更多的政策資金，而自愿投入大量的精力、物力，人力去完成政府安排的各項(xiàng)行政事務(wù)的情況。

5.3.2明確社區(qū)居委會(huì)定位

社區(qū)居委會(huì)身為非政府型組織，意味其并不是政府的一部分，同時(shí)也不應(yīng)僅僅被視為政府功能的延伸。但這并不表示社區(qū)自治等于無(wú)政府主義，實(shí)際上，社區(qū)自治的核心是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的自我管理。政府和社區(qū)組織間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)互相配合、互補(bǔ)，通過(guò)政府的政策和資金扶持，以及依法制定的標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，指導(dǎo)社區(qū)治理。與此同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)也需要積極接受政府領(lǐng)導(dǎo)，幫助進(jìn)行社區(qū)治理活動(dòng)

六、討論

南湖模式實(shí)質(zhì)上吸取了以往廈門經(jīng)驗(yàn)的精髓，根據(jù)J社區(qū)的情況分析，其需要優(yōu)化的地方主要在于提高多元主體的合力、促進(jìn)智慧數(shù)字文化服務(wù)均等化以及適度去社區(qū)行政化，規(guī)避行政化的不良影響。雖然像實(shí)行南湖模式的社區(qū)在全國(guó)有比較多，但是基層的治理建設(shè)在某些方面是由木桶“最短的一塊木板”所決定的。那么個(gè)人認(rèn)為未來(lái)南湖模式可以借鑒其他地方智慧書房的建設(shè)，一方面可以利用南湖街道轄區(qū)的圖書館和社區(qū)的閱覽室資源，另一方面可以促進(jìn)數(shù)字文化服務(wù)建設(shè)，促進(jìn)數(shù)字文化服務(wù)均等化，更好地凝聚多元合力，促進(jìn)南湖模式優(yōu)效運(yùn)轉(zhuǎn)和服務(wù)型政府建設(shè)。并將其模式向周邊社區(qū)，街道輻射，形成一個(gè)特色文化服務(wù)圈。

本文來(lái)源：《村委主任》http://www.12-baidu.cn/w/xf/32171.html