中國(guó)民間金融及其改革的法律思考-經(jīng)濟(jì)論文

　　一、民間金融的產(chǎn)生原因

　　目前我國(guó)學(xué)界多數(shù)認(rèn)同將民間金融定義為在國(guó)家金融體系外運(yùn)行的金融活動(dòng)的統(tǒng)稱。姜旭朝在《中國(guó)民間金融研究》一書(shū)中曾這樣定義，“民間金融，就是為民間經(jīng)濟(jì)融通資金的所有非公有制經(jīng)濟(jì)成分的資金運(yùn)動(dòng)，”[1]這反映了早期我國(guó)學(xué)者是按照所有制對(duì)金融體制進(jìn)行劃分的。此后，逐漸發(fā)展出了按照金融活動(dòng)是否納入國(guó)建監(jiān)管體系的界定方法。應(yīng)該說(shuō)，目前這種以是否納入國(guó)家監(jiān)管體系來(lái)區(qū)分民間金融和“正規(guī)金融”的方法是比較合理的，這與國(guó)外學(xué)者對(duì)民間金融的定義具有一致性。國(guó)外學(xué)者通常將沒(méi)有被中央銀行監(jiān)管當(dāng)局所控制的金融活動(dòng)稱為民間金融，即informal finance（非正規(guī)金融）。其主要形式包括民間自由借貸、企業(yè)社會(huì)集資、天使融資市場(chǎng)等，也就是說(shuō)，民間借貸只是民間金融的一種形式，而且在我國(guó)是比較常見(jiàn)的形式。

　　在發(fā)達(dá)國(guó)家，金融市場(chǎng)比較完善，正規(guī)金融占據(jù)主導(dǎo)地位，但民間金融仍是滿足不同社會(huì)需求和促進(jìn)國(guó)家發(fā)展所不可或缺的。[3]因?yàn)槊耖g金融作為正規(guī)金融的補(bǔ)充，可以滿足農(nóng)村或中小企業(yè)等難以從正規(guī)金融籌資的社會(huì)組織的需求。而在發(fā)展中國(guó)家，正規(guī)金融壟斷幾乎成為共同的問(wèn)題，而壟斷又進(jìn)一步導(dǎo)致整體金融效率低下，中小企業(yè)難以從正規(guī)金融渠道融資，在資金緊張的情勢(shì)之下，他們不得不向民間金融求助，這無(wú)疑成為民間金融產(chǎn)生和發(fā)展的有利條件。如果說(shuō)，在金融市場(chǎng)完善的發(fā)達(dá)國(guó)家，民間金融只是作為正規(guī)金融的有力補(bǔ)充的話，在發(fā)展中國(guó)家，民進(jìn)金融則更帶有一種無(wú)奈之下產(chǎn)生的被動(dòng)色彩。發(fā)展中國(guó)家缺乏金融市場(chǎng)，“非市場(chǎng)制度”（nonmarket institutions）成為消解正規(guī)金融體制中累積的風(fēng)險(xiǎn)和緩解融資困難的重要工具。根據(jù)一些學(xué)者的調(diào)查結(jié)果，在烏干達(dá)和印度，非正規(guī)金融是非正規(guī)部門的企業(yè)所需資金的主要來(lái)源。在津巴布韋，90%以上的非正規(guī)部門的企業(yè)得不到任何銀行服務(wù)。而在我國(guó)，中金公司在2011年9月末發(fā)布的《中國(guó)民間借貸分析》研究報(bào)告中估算，至2011年中期，中國(guó)民間借貸余額達(dá)3.8萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)38％，占中國(guó)影子銀行體系總規(guī)模約33％，相當(dāng)于銀行總貸款的7％，溫州當(dāng)?shù)氐拿耖g借貸余額則為1100億元。只是民間借貸的數(shù)據(jù)，就顯示出了中國(guó)民間融資規(guī)模的巨大，同時(shí)也說(shuō)明了中國(guó)民營(yíng)企業(yè)，特別是小微企業(yè)資金的巨大缺口。

　　二、中國(guó)民間金融的發(fā)展現(xiàn)狀及法律規(guī)制

　　鑒于民間金融活動(dòng)的方式和內(nèi)容之繁雜，而在我國(guó)，又以民間借貸最為突出和最具有代表性，此處筆者僅以民間借貸的情況作為討論對(duì)象，將目前我國(guó)的民間借貸活動(dòng)劃分為兩類，即有組織的民間借貸和無(wú)組織的民間借貸。有組織的民間借貸，主要是指金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款以外的有固定組織形式的借貸活動(dòng)，如小額貸款公司、典當(dāng)行、融資性擔(dān)保公司等進(jìn)行的借貸活動(dòng)。狹義的民間借貸，即放貸機(jī)構(gòu)以外的企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與個(gè)人之間以及個(gè)人與個(gè)人之間的借貸活動(dòng)。由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，這兩類借貸活動(dòng)都游離于監(jiān)管者的視野之外，并在一定程度上形成了風(fēng)險(xiǎn)。

　　我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)民間借貸活動(dòng)的規(guī)定比較有限，涵蓋的范圍小和規(guī)定不明確是兩個(gè)主要的問(wèn)題，并且為監(jiān)管、規(guī)制以及爭(zhēng)議解決過(guò)程都造成了障礙?，F(xiàn)行法律關(guān)于民間借貸活動(dòng)確立的一項(xiàng)基本原則就是《民法通則》第90條規(guī)定的“合法的借貸關(guān)系受法律保護(hù)”。作為一條原則性規(guī)定，該條對(duì)民間借貸的合法性給出了一個(gè)概括性的結(jié)論，即首先要判斷借貸關(guān)系是否合法。對(duì)于民間借貸，不論是有組織的還是無(wú)組織的，只要是合法的，就應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。這不免又拋出一個(gè)問(wèn)題，如何判斷一個(gè)借貸關(guān)系是否合法？這是《民法通則》留下的一個(gè)空白，也是我國(guó)法律在規(guī)范民間借貸方面缺位的一種體現(xiàn)。盡管如此，還是可以看出，我國(guó)法律對(duì)于民間借貸的基本態(tài)度還是包容的，并沒(méi)有明確禁止。

　　最高人民法院于1991年頒布的《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見(jiàn)》第一條規(guī)定，“公民之間的借貸糾紛，公民與法人之間的借貸糾紛以及公民與其他組織之間的借貸糾紛，應(yīng)作為借貸案件受理”，明確了借貸案件的受理范圍。第六條“民間借貸的利率可以適當(dāng)高于銀行的利率，各地人民法院可根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況具體掌握，但最高不得超過(guò)銀行同類貸款利率的四倍（包含利率本數(shù)）。超出此限度的，超出部分的利息不予保護(hù)”，對(duì)于民間借貸的利率規(guī)定了一個(gè)上限，對(duì)于超出上限的利息部分不予保護(hù)，這從一定程度上起到了對(duì)民間借貸進(jìn)行規(guī)范的作用。對(duì)于利息超出銀行同類貸款利率四倍的部分究竟該如何認(rèn)定，之前一直有過(guò)不少爭(zhēng)論。筆者認(rèn)為，超過(guò)銀行同類貸款利率四倍的利息，不應(yīng)認(rèn)定為違法，而只是不予保護(hù)。如果借方同意償還，或者實(shí)際已經(jīng)清償，就不能以該超出銀行同類貸款利率四倍的利息部分違法為由而請(qǐng)求出借人返還。但是，如果借方不同意償還而將糾紛訴至法院，那么法院對(duì)超出銀行同類貸款利率四倍的利息部分不予支持。該意見(jiàn)第十一條“出借人明知借款人是為了進(jìn)行非法活動(dòng)而借款的，其借貸關(guān)系不予保護(hù)”，明確規(guī)定了借款用途合法性的要求，這一條在世界各國(guó)立法上均有所體現(xiàn)，也就是說(shuō)，民間借貸活動(dòng)所籌集資金禁止用于從事違法活動(dòng)。對(duì)于借款用于違法活動(dòng)的，不但其借貸關(guān)系不受法律保護(hù)，而且可能會(huì)觸犯刑法。

　　在有組織化的民間借貸層面，目前的規(guī)范性文件主要是2008年銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。其中明確規(guī)定了小額貸款公司的性質(zhì)，即“小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司”，對(duì)于小額貸款公司及其股東的法律責(zé)任，也作出了相應(yīng)規(guī)定，“小額貸款公司應(yīng)執(zhí)行國(guó)家金融方針和政策，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，自我約束，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其合法的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受法律保護(hù)，不受任何單位和個(gè)人的干涉”，“小額貸款公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利，以其認(rèn)繳的出資額或認(rèn)購(gòu)的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任”。關(guān)于小額貸款公司的設(shè)立批準(zhǔn)程序，“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立小額貸款公司，應(yīng)向省級(jí)政府主管部門提出正式申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T申請(qǐng)辦理注冊(cè)登記手續(xù)并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。此外，還應(yīng)在五個(gè)工作日內(nèi)向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)和中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)報(bào)送相關(guān)資料”，這也就說(shuō)明了小額貸款公司并不是金融機(jī)構(gòu)，因?yàn)槠湓O(shè)立程序相對(duì)簡(jiǎn)單，且不以獲得金融牌照為前提。小額貸款公司與銀行的另一個(gè)顯著區(qū)別在于其不能吸收社會(huì)公眾存款，“小額貸款公司的主要資金來(lái)源為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金，以及來(lái)自不超過(guò)兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金”，這在一定程度上控制了小額貸款公司運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)影響，也為其操作的靈活性、放貸對(duì)象的多樣性提供了可能。盡管此指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)于小貸公司的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)等方面都作了具體規(guī)定，但是對(duì)于小額貸款公司的借貸行為及爭(zhēng)議解決都沒(méi)有做出規(guī)定。因此，對(duì)于小貸公司、典當(dāng)行等機(jī)構(gòu)的借貸活動(dòng)，應(yīng)認(rèn)定為民事行為為宜，參照《民法通則》和最高法院的相關(guān)司法解釋處理。

　　三、中國(guó)民間金融改革的方向

　　由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，民營(yíng)企業(yè)對(duì)于自身成長(zhǎng)的要求、民間資本對(duì)于投資回報(bào)的追逐、傳統(tǒng)金融對(duì)小微企業(yè)的忽略，都決定了在這一特殊時(shí)刻，我國(guó)的金融體系將可能會(huì)面臨來(lái)自于民間融資秩序混亂的巨大風(fēng)險(xiǎn)，而監(jiān)管者也將被賦予新的課題。中國(guó)金融改革依然任重道遠(yuǎn)。

　　第一，直接融資與間接融資相結(jié)合，充分發(fā)揮直接融資的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大資金來(lái)源。比如加快發(fā)展債券市場(chǎng)，促進(jìn)小微企業(yè)通過(guò)債券市場(chǎng)進(jìn)行直接融資。對(duì)于符合條件的、效益較好的小微企業(yè)，可以由政府幫助其尋找第三方提供擔(dān)保，在債券市場(chǎng)進(jìn)行融資。溫州金融綜合改革十二項(xiàng)任務(wù)中也提到要“積極發(fā)展各類債券產(chǎn)品。推動(dòng)更多企業(yè)尤其是小微企業(yè)通過(guò)債券市場(chǎng)融資。”

　　第二，加快金融機(jī)構(gòu)改革，有限度的放寬金融行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)大民間資金進(jìn)入正規(guī)金融體系的渠道，充分利用社會(huì)閑散資金，并將民間金融置于監(jiān)管的范圍之內(nèi)。對(duì)農(nóng)村金融合作機(jī)構(gòu)進(jìn)行股份制改造，引入民間資本參股。在適當(dāng)時(shí)候，允許地方符合條件的小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行。

　　第三，推進(jìn)和深化金融創(chuàng)新，包括金融產(chǎn)品、金融服務(wù)、金融機(jī)構(gòu)組織形式的創(chuàng)新。在金融產(chǎn)品方面，應(yīng)當(dāng)推出一些支持三農(nóng)的產(chǎn)品，使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展享受到政策福利。在金融服務(wù)方面，正規(guī)金融應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)小微企業(yè)的支持力度，在國(guó)有銀行和股份制銀行設(shè)立小企業(yè)信貸專營(yíng)機(jī)構(gòu)，為小微企業(yè)貸款提供快捷通道。就金融機(jī)構(gòu)組織形式方面，應(yīng)當(dāng)加快發(fā)展新型金融機(jī)構(gòu)，如村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等。

　　第四，加強(qiáng)監(jiān)管，加快存款保險(xiǎn)制度和銀行業(yè)破產(chǎn)條例的制定。完善金融監(jiān)管體系，進(jìn)一步明確的劃分中央和地方的監(jiān)管職責(zé)，防止出現(xiàn)監(jiān)管漏洞和監(jiān)管真空，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加快建立存款保險(xiǎn)制度和銀行破產(chǎn)退出機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，并使得金融消費(fèi)者利益得到切實(shí)保護(hù)。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　民間金融的法律規(guī)制是伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融創(chuàng)新的必然課題。溫州金融綜合改革措施為全面進(jìn)行金融改革拉開(kāi)了序幕，也提供了借鑒。在實(shí)現(xiàn)了加入商品貿(mào)易全球化之后，中國(guó)走向世界的下一步必然是積極參與到金融全球化中，金融創(chuàng)新和金融改革顯得至關(guān)重要。法律作為行為導(dǎo)向的標(biāo)桿，也將在金融改革和規(guī)范民間金融的進(jìn)程中發(fā)揮不可或缺的作用。

文章來(lái)源于《時(shí)代金融》雜志2012年第23期