私主體參與社會保障任務的角色功能與法律控制——社科縱橫

 （一）私主體參與社會保障任務的角色功能
首先，政府原有供給類目的突破。政府供給的服務傾向于均一性及普遍性原則，對于需求差異較大、政府獨力供給下無法有效滿足的服務，需依賴多元的第三方私主體提供；因此，私主體發(fā)揮了服務提供者的功能角色。其次，服務的多元化。當政府面臨多元沖突的社會問題，且無法個別加以因應時，其所留下無法滿足的需求空缺，則會選擇交由第三方私主體來加以填補；因此，私主體發(fā)揮服務的前瞻者的角色功能。再次，突破政府在許多專業(yè)知識的限制。政府往往易受到本位主義的思考與影響，使其所搜集的資訊不足或有所偏誤；但如前所述，第三方私主體可以扮演福利服務的前瞻者與創(chuàng)新者，或改革與倡導者的角色功能。第四，政府規(guī)模龐大，難以迅速并直接反映民眾的需求，但第三方私主體則能代替或者協(xié)助政府滿足民眾需求，使政府更具服務提供者的角色功能。如寧波海曙區(qū)政府“政府購買居家養(yǎng)老服務”中，日托中心和老年民間組織滿足了大部分行動方便老人的需求；“81890”求助熱線和“一鍵通”電話機解決了獨居老人的緊急救助問題；居家養(yǎng)老照護院解決了少數(shù)老人臨時全天候護理的問題；企業(yè)和個人認購服務解決了上述老人1小時服務時間不夠的問題；個人購買服務滿足了有購買能力的老人的需求。
綜上所述，第三方私主體儼然已成為政府在社會保障領(lǐng)域中的重要伙伴角色。其中研究發(fā)現(xiàn)，與政府有所互動的私主體多將其角色功能定位在“服務提供者”上，此種角色定位一方面意指該私主體是代替政府作為社會保障任務中財政支出的執(zhí)行者，另一方面也意味著政府藉由該私主體的力量，成為擴大公民社會福利需求的政府。而原本僅具有政策倡導功能的第三方私主體，在與政府合作后，其扮演的角色功能亦逐漸增加中，除了有改革倡導者的角色功能外，同時也發(fā)揮了服務提供者的角色功能。
（二）私主體參與社會保障任務的法律控制
第一，在完善立法的基礎(chǔ)上，對之進行法律依據(jù)層面上的控制。就目前私主體參與社會保障任務的實踐來說，其雖然具有憲法和行政法上的正當性基礎(chǔ)，但在操作上卻可以采取各種不同的路徑，僅寧波就有三種實踐模式。那么，私主體參與社會保障任務是否要嚴格恪守法律保留原則而必須有明確的法規(guī)范依據(jù)呢？筆者認為，憲法第2條第1款中“依照法律規(guī)定”不應做無限擴張解釋，而應當在統(tǒng)一制定關(guān)于私主體參與社會保障任務的立法的基礎(chǔ)上，明確其權(quán)利和義務，從而從法律依據(jù)的層面上規(guī)范其行為。
第二，為了確保社會保障任務的有效實現(xiàn)，可以適當引入對第三方私主體參與到社會保障領(lǐng)域的評估遴選機制。之所以私主體參與社會保障任務可能會更有利于實現(xiàn)福利國家之任務，是因為專業(yè)化后的私主體在服務類別、專業(yè)程度等方面都可以超越行政手段的單一性，故在私主體進入社會保障領(lǐng)域之前可以效仿房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的評估遴選機制，對其也進行評估和遴選，從而去蕪存菁，并更好地實現(xiàn)管制目標。
第三，為了避免受給付人的合法權(quán)益受到損害，還可以考慮引入預防性訴訟機制。由于社會保障中受給付人的特殊性，一旦參與社會保障任務的私主體對受給付人的權(quán)益造成損害，就很可能難以修復或彌補。所以，在現(xiàn)有的行政訴訟制度與國家賠償制度之外，再建立一種有限的旨在“防患于未然”的預防性行政訴訟救濟機制并非全然沒有必要。
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