土地政策參與宏觀調(diào)控的政策工具研究——經(jīng)濟與管理

 一、引言
土地與資本、勞動等要素都是發(fā)展經(jīng)濟不可或缺的投入要素，配第曾用“土地是財富之母，勞動是財富之父和能動的要素”來概括土地對于經(jīng)濟發(fā)展的基礎作用。土地作為重要的生產(chǎn)投入要素，不僅具有像資本、勞動等要素的一般屬性，也具有其獨特的屬性。資本、勞動都具有極大的流動性和可再生性，而土地則是固定、缺少流動性，并且具有很強的空間屬性，尤其是可適宜經(jīng)濟社會發(fā)展的土地幾乎是不可再生的，這些特點使土地與其他要素不同，也為土地政策成為宏觀調(diào)控工具增加了難度。眾所周知，我國傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控工具是貨幣政策和財政政策，土地政策還未曾從真正意義上成為國家的宏觀調(diào)控工具。雖然自2003年我國經(jīng)濟進入新的增長周期擴展階段，我國政府曾明確提出土地政策參與宏觀調(diào)控，并與傳統(tǒng)的信貸政策并列作為宏觀調(diào)控的主要工具，但由于土地的特殊性，國家一直不能像貨幣政策和財政政策那樣在全國范圍內(nèi)進行靈活運用，因而土地政策參與宏觀調(diào)控是我國經(jīng)濟發(fā)展新形勢下新的研究課題。筆者認為，貨幣政策（財政政策）作為宏觀調(diào)控工具是由國家調(diào)節(jié)控制貨幣（財政收入）的供應量和需求量，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的需要，圍繞供給量和需求量制定相關的經(jīng)濟政策調(diào)整經(jīng)濟運行中的貨幣量，使其能夠促進經(jīng)濟發(fā)展；而與此類似，土地作為宏觀調(diào)控工具也應由國家控制土地的供給量和需求量，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的具體情況對土地資源的總量和結(jié)構進行干預和調(diào)節(jié)。黨的“十七大”報告中也明確要求“在2020年初步完成主體功能區(qū)布局”。而主體功能區(qū)的理論創(chuàng)新，其實質(zhì)是將空間維度重新納入理論分析。主體功能區(qū)的不斷發(fā)展及其變化，必然是土地政策在“空間維度”上的一種屬性表現(xiàn)。因此，進一步探尋土地政策參與宏觀調(diào)控必然是深入主體功能區(qū)理論基礎建設的客觀要求。
二、土地政策參與宏觀調(diào)控工具：基于我國土地政策實踐視角
最先把土地作為重要生產(chǎn)要素的學者是認為“土地是財富之母”的配第，以及認為“土地是所有財富由以產(chǎn)生的源泉或資料”的坎蒂隆。此后，生產(chǎn)要素理論不斷發(fā)展，直至今天的“生產(chǎn)要素六元論”（人力、財力、物力、運力、自然力和時力，其中土地屬于自然力）學說在理論界幾乎達成共識。事實上，土地要素是勞動要素和資本要素運行的空間載體，如果能夠引導和調(diào)節(jié)土地要素的投入方向和投入量，就能通過不同的土地政策產(chǎn)生的不同經(jīng)濟效果來調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟，所以生產(chǎn)要素理論成為土地政策參與宏觀調(diào)控的重要理論依據(jù)。根據(jù)我國土地政策實踐，土地政策是從供給和需求兩方面參與宏觀調(diào)控。在供給方面，雖然我國用于社會經(jīng)濟發(fā)展的土地總面積是固定的，但由于土地公有制使我國政府對土地擁有絕對的控制權，因而從供給方面能夠進行效果很好的調(diào)控，可以從土地供給方式、供給結(jié)構、供給價格三方面制定土地政策對經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)。在土地需求方面，包括農(nóng)業(yè)用地需求、工業(yè)和建筑用地需求以及服務業(yè)和居民住房用地需求構成了土地的總需求，而土地需求的調(diào)節(jié)主要在于房地產(chǎn)市場對住房需求的調(diào)節(jié)。由于我國農(nóng)業(yè)用地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，具有穩(wěn)定性，不符合宏觀調(diào)控政策所需要的靈活性，而工業(yè)和建筑用地以及服務業(yè)的用地需求應從土地整體規(guī)劃的大方向來考慮并與產(chǎn)業(yè)政策等相關政策綜合考慮對需求的調(diào)節(jié)，因而只有房地產(chǎn)市場適合調(diào)控手段的靈活多變。
土地政策的主要調(diào)控工具包括土地供應與市場規(guī)則工具、土地價格與收益政策工具、土地收購儲備工具以及“道義勸告”工具等。其中，土地供應與市場規(guī)則工具包括土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地供應計劃、建設用地審批、土地出讓轉(zhuǎn)讓政策等；土地價格與收益政策工具包括基準地價、工業(yè)用地和經(jīng)營性用地出讓最低價格、土地稅費政策、征地補償政策等；“道義勸告”工具指中央土地調(diào)控部門通過發(fā)表正式聲明、導向性政策和指導意見或私下談話，表明對當前國土資源經(jīng)濟形勢的判斷和對地方政府的希望，以達到影響地方政府、用地企業(yè)和個人用地行為使其符合中央政策目標要求。結(jié)合我國土地政策實踐，我們可以對我國土地政策參與宏觀調(diào)控的效果進行分析。例如在土地供應方面。過去的十年間我國建設用地供應總體趨勢為上升中略有波動。如2012年第一季度，我國建設用地供應總量同比增長超過30%，全國建設用地供應11.44萬公頃，同比增長33.6%。我們可以看出建設用地供應量與GDP之間呈正相關的關系，尤其是2007和2008年，建設用地供應量明顯下降，GDP也明顯下降，表明建設用地供應量對國內(nèi)生產(chǎn)總值有重要影響，國家通過控制建設用地的數(shù)量對經(jīng)濟進行有效調(diào)節(jié)。
而在土地供應結(jié)構方面，我國2010年土地供應結(jié)構中比例最大的是工礦倉儲用地，占36.6%，其次是住宅用地，占26.7%。這說明對我國房地產(chǎn)市場的調(diào)節(jié)已經(jīng)成為我國土地政策參與宏觀調(diào)控的重要手段。而從整體上看2012年我國供地結(jié)構也出現(xiàn)了較為明顯的調(diào)整趨勢，其中基礎設施用地增長幅度最大，占我國土地供應總量的45.2%；房地產(chǎn)用地增長幅度次之，占我國土地供應總量的23.6%。這表明土地審批、土地結(jié)構制約了我國各項產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家通過土地政策同產(chǎn)業(yè)政策相聯(lián)系，有效地實施了對支持產(chǎn)業(yè)的扶持。此外，在土地價格方面。從整體上看，土地出讓價呈上升趨勢，尤其是2008年以后土地出讓價格大幅度攀升。土地出讓面積和土地出讓價格幾乎是同向變動。由于土地出讓價格是影響房地產(chǎn)市場房價的重要因素，因此也成為國家調(diào)控經(jīng)濟的重要手段。
三、土地政策參與宏觀調(diào)控的政策建議
土地若能夠解決自身的難題，即空間性和不可再生性，則土地政策可以像財政政策和貨幣政策一樣成為真正意義上的主流調(diào)控手段。對于不可再生性，可通過技術的進步向空間和地下兩個方向發(fā)展、增強利用率等方法解決；而對于空間屬性問題，則應該通過資本和勞動等要素的自由靈活流動與不可流動的土地要素相結(jié)合，需要土地政策與其他政策的配合，同時處理好部分和整體的關系。因此，結(jié)合上述分析，土地政策參與宏觀調(diào)控應著重從以下幾個方面著手：
1. 國家應有一個統(tǒng)一的土地調(diào)度機構，構建由中央和地方不同級別但同一系統(tǒng)的機構體系。在我國宏觀經(jīng)濟實踐中，財政政策的總機構為國家財政部，下有各級財政部門相呼應；貨幣政策的總機構為中央銀行，下設不同級別的各級銀行；土地政策的總機構包括國土資源部、建設部、國務院等部門，由于沒有統(tǒng)一專門的政策制定機構，往往會導致多部門由于未能提前溝通而使各項政策之間出現(xiàn)矛盾，最終不能達到政策制定的初衷。
2. 土地政策應與財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等政策手段相互配合使用，如國家在使用土地政策調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場，抑制對住房的過度需求時可與財政政策和貨幣政策相配合：如上文所說使用貨幣政策提高利率、使用財政政策征收房產(chǎn)稅等措施配合遠比單獨使用土地政策效果要好；又如使用土地政策的工具（土地規(guī)劃）時要與產(chǎn)業(yè)政策相配合，在土地審批時對于支持的產(chǎn)業(yè)放寬限制等。
3. 土地政策參與宏觀調(diào)控，運用土地政策對經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)時不僅要從供給方面進行，還要從需求方面同時調(diào)節(jié)，雙管齊下，綜合運用才能達到既定的效果。這同樣需要貨幣政策、財政政策，以及利率政策等制度配合。
四、結(jié)論與啟示
土地政策參與宏觀調(diào)控對經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)的原因在于市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟存在失靈現(xiàn)象，而主流經(jīng)濟學推崇的財政政策和貨幣政策并不能完全滿足調(diào)節(jié)市場失靈所造成的經(jīng)濟波動，需要新的宏觀調(diào)控手段加入對經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)。土地是各種生產(chǎn)經(jīng)營活動所必須的載體，離開土地任何經(jīng)濟活動都不可能進行，這就使得土地政策參與宏觀調(diào)控成為可能。財政政策和貨幣政策在調(diào)節(jié)經(jīng)濟時要求市場主體有靈敏的反應度，如國家上調(diào)利率期望市場主體能夠較少地使用資金，而在經(jīng)濟運行中市場主體很有可能不計成本的進行投資，從而使調(diào)控達不到目的，而與財政政策和貨幣政策相比，土地政策成為宏觀調(diào)控手段的優(yōu)勢在于離開土地任何經(jīng)濟活動都無法進行，市場主體對土地供應政策完全具有彈性，政府可以通過土地政策調(diào)整以取得良好的調(diào)控效果。
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責任編輯、校對：關 華