對檢察建議的認識與思考——當代學術論壇

一、檢察建議的特點
1.程序性。檢察建議，與檢察機關履行法律監(jiān)督職能的其他形式一樣，只是一種監(jiān)察和督導活動，旨在督促被建議方啟動解決案件暴露問題的程序，其本身不具有實體處分權，不能代替被建議方自己解決問題。
2.非訴訟性。檢察建議不需要通過具體辦案程序去操作，而是在訴訟外進行。法律監(jiān)督的社會效應取決于預防工作主體與被建議方的協(xié)調(diào)與互動。
3.專門性。檢察建議的非訴訟性并不意味著它可以漫無邊際地隨意進行。它根據(jù)職務犯罪的特點、規(guī)律，針對職務犯罪發(fā)案的實際情況提出，體現(xiàn)出專業(yè)性特點，同時必須按照規(guī)范化、專業(yè)化的要求，嚴格依照一定程序進行。
二、檢察建議在當前檢察工作中的作用
1.有利于提高檢察機關的法律監(jiān)督作用
通過檢察建議活動，對各部門和單位在工作中出現(xiàn)的問題及時提出整改建議，加強對這些部門的法律意識教育，提高這些部門職工預防犯罪的能力，同時要求這些部門對與檢察建議的落實情況及時做出反饋，為實現(xiàn)檢察機關的法律監(jiān)督職能提供了良好保障，最大限度減少了犯罪率，也就達到了提高檢察機關法律監(jiān)督效率的效果。
2.有利于提高各單位的依法行政能力
檢察建議作為一種準“司法文書”，通過對各單位不規(guī)范執(zhí)法行為提出改進的建議或對策，從源頭上對各類行政不法行為進行堵塞漏洞，消除隱患。各單位通過在檢察機關監(jiān)督下進行有針對性的自身學習和改進，使本單位的各項工作嚴格依法輸，從而達到了提高各單位依法行政能力的效果。
3.有利于維護社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展
檢察機關在做好嚴格依法審結，及時有效地打擊犯罪，保障當事人的合法權利的同時，通過對在職人員的各類犯罪案件進行依法審理并及時加以分析總結，以檢察建議的形式加強對該類人員所在單位的法律監(jiān)督，努力做到“審結一個案件，杜絕一類案件”的良好社會效果。
三、當前檢察建議工作中存在的主要問題
1、制發(fā)檢察建議的意識需進一步增強。少數(shù)干警對檢察建議工作的重要性認識不足，存在重打擊犯罪、輕檢察建議，重協(xié)調(diào)配合、輕監(jiān)督制約的觀念，往往僅滿足于做好批捕、起訴和偵查等辦案工作，沒有把挖掘犯罪背后的深層次原因、依法監(jiān)督、建議整改工作擺到應有位置。有的認為，對行政、執(zhí)法部門的監(jiān)督難度大，檢察建議往往是揭短，怕監(jiān)督多了可能“傷和氣”，影響與有關部門的關系。
2、對檢察建議的認識需進一步提高。有的為完成業(yè)務考核任務勉力為之，影響了檢察建議的質(zhì)量。由于沒有明確的質(zhì)量要求，一些辦案人員在思想上對檢察建議的針對性沒有足夠的重視。制作前不作認真調(diào)查，制作時也較輕率，問題把握不準，建議的改進措施不具體，檢察建議的質(zhì)量不高。不僅使檢察建議流于形式，也使得被建議單位難以接受，影響其整改的積極性。
3、檢察建議的運行機制需進一步完善。檢察建議由承辦案件的業(yè)務部門負責制發(fā)、跟蹤了解和督促落實，業(yè)務部門之間缺乏溝通聯(lián)系。檢察建議該不該發(fā)、提出問題是否有針對性、整改措施是否具體、是否被采納、回復是否及時等情況，各部門運作狀態(tài)不盡相同。檢察建議的考核、獎懲等一系列常態(tài)運作機制仍需完善。
4、檢察建議的落實工作需進一步加強。少數(shù)干警對檢察建議的整改落實重視不夠，由于檢察建議缺乏法律強制力，有的干警在制發(fā)檢察建議過程中遇到被建議單位不配合就打退堂鼓，缺乏進一步的溝通和爭??；有的檢察建議發(fā)出后，承辦人員雖作了跟蹤回訪，但因為種種原因沒有落實反饋，便不再過問；有的被建議單位雖作了反饋，但是只是為自己辯解，未采納建議，承辦人員就不再作進一步的分析和溝通，從而影響了檢察建議的效果。
四、完善檢察建議工作的設想
1.提高認識，強化培訓，掌握檢察建議的工作要求
辦案部門和檢察干警應進一步提高對檢察建議工作重要性的認識，端正執(zhí)法思想，牢固樹立法律監(jiān)督意識，從執(zhí)法為民，強化辦案效果，維護社會和諧穩(wěn)定的高度看待檢察建議工作。檢察建議作為應用法律文書，既要規(guī)范格式，更要嚴肅使用，檢察建議不可濫用，不能單純地為發(fā)檢察建議而發(fā)檢察建議，更不能為應付檢查或為了完成任務而濫發(fā)檢察建議，應依法嚴格行使檢察建議權，寧可少發(fā)而不濫發(fā)，尤其是要注重效果，只有這樣，檢察建議才能發(fā)揮應有的作用。
2.完善立法，健全制度，確立檢察建議的法律地位
由于檢察建議的性質(zhì)和地位在法律上沒有明確的界定，至今仍存在一些認識上的分歧，影響了檢察建議工作的順暢運行和效果的充分發(fā)揮。因此，必須從立法上對檢察建議加以完善，切實增強檢察建議的剛性，使檢察工作的進一步推進于法有據(jù)。建議國家立法機關在刑訴法、人民檢察院組織法等相關法律中明確檢察建議權，將其納入人民檢察院職權范圍內(nèi)。通過立法明確檢察建議權的概念，規(guī)定其適用范圍，適用程序和文書內(nèi)容及相應的落實、保障和補救措施。
3.嚴格程序，健全機制，完善檢察建議的督促落實
檢察建議發(fā)出后，承辦人應及時了解和掌握檢察建議的落實、采納情況。對檢察建議置之不理超過一定期限或拒不接受檢察建議的，應向其上級主管部門或機關反映。如果接受單位對檢察建議中的事實、整改意見提出異議時，發(fā)出檢察建議的檢察機關，應對有關問題重新核實。如檢察長發(fā)現(xiàn)本院或上級檢察院發(fā)現(xiàn)下級檢察院提出的檢察建議不當時，應責令撤銷，并及時通知有關單位。
4.改進條線考核標準，注重實效
建議檢察機關各業(yè)務條線將檢察建議工作的開展情況作為一項重要的工作內(nèi)容，納入到檢察機關的年度考核體系中，增大考核分值比例。應當以檢察建議質(zhì)量，落實整改效果為考查重點，而不能單純考核制發(fā)數(shù)量或被建議單位是否回復；應當制定相應的激勵政策將檢察建議工作作為部門領導和一般干警個人業(yè)績的一個評定事項。