中國反壟斷適用除外制度研究——當(dāng)代學(xué)術(shù)論壇

 一、反壟斷法適用除外制度概述
（一）反壟斷法適用除外制度的概念
反壟斷法的適用除外是指對某種形式上違反反壟斷法律、法規(guī)一般禁止性規(guī)定的行為，因其符合法律的特別規(guī)定而從反壟斷法律的適用中排除出去，不再被責(zé)難與制裁的制度。也可以說它是對某些壟斷行為或限制競爭行為在符合法律規(guī)定的情況下按照一定的程序不適用反壟斷法的制度。它是合法壟斷的一種具體表現(xiàn)形式，并在各國立法中得以事實(shí)運(yùn)用，旨在維護(hù)本國國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
（二） 反壟斷適用除外制度的立法價(jià)值
1、社會的公共利益
反壟斷法適用除外制度在一定程度上有利于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于社會公共利益、國家利益。如鐵路、郵電、通訊等公用事業(yè)以及銀行、保險(xiǎn)等社會影響大的產(chǎn)業(yè)允許存在壟斷狀態(tài)，這都是處于“社會公益”的價(jià)值的考慮。
2、壟斷經(jīng)濟(jì)效益
公平與效益是反壟斷法適用除外制度重要的價(jià)值定位之一。反壟斷法適用除外制度的根本價(jià)值定位是社會本位，而其最終目的也是為了實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展等社會價(jià)值，公平作為其價(jià)值定位是對其強(qiáng)有力的保障和必備要件。
3、有效競爭
有效競爭是一種能充分發(fā)揮競爭效力的市場競爭態(tài)勢，是反壟斷法的核心價(jià)值所在，反壟斷法要在維護(hù)自由、公平的競爭秩序與實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益之間建立平衡，既要克服過度壟斷造成的弊端，又要防止過度競爭而損害規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。
二、我國反壟斷出外制度的立法
（一）我國反適用壟斷法適用除外制度的立法現(xiàn)狀
從我國的反壟斷法出臺以來，其對適用除外的規(guī)定散見于各個章節(jié)，雖然這些規(guī)定過于籠統(tǒng)和概括，但是也結(jié)束了我國關(guān)于反壟斷法適用除外制度只停留在理論層面而缺乏現(xiàn)實(shí)法律支撐的歷史。
1、關(guān)于壟斷協(xié)議的適用除外
《中華人民共和國反壟斷法》第15條的規(guī)定是借鑒世界其他主要國家反壟斷法的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了反壟斷法使用除外制度的原則及其種類，采取了原則加標(biāo)準(zhǔn)的立法體例。這樣規(guī)定，不但涵蓋了適用除外制度典型的表現(xiàn)形式，限制競爭的協(xié)議行為，也規(guī)定了適用除外的實(shí)質(zhì)性條件，避免了僅具備形式但會嚴(yán)重?fù)p害競爭的情形。這一規(guī)定既與國際通行做法接軌，又適合中國國情，增加了反壟斷法執(zhí)法機(jī)關(guān)的可操作性。
2、關(guān)于經(jīng)營者集中的適用除外
《中華人民共和國反壟斷法》第28條規(guī)定：經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出禁止經(jīng)營者集中的決定。但是，經(jīng)營者能夠證明經(jīng)營者集中可以改善競爭條件和競爭狀況，并且對競爭產(chǎn)生的有利因素明顯大于不利因素，或者經(jīng)營者集中符合公共利益要求的，國務(wù)院反壟斷機(jī)構(gòu)可以作出對經(jīng)營者集中不予禁止的決定。本條主要規(guī)定了經(jīng)營者集中反壟斷審查的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和其抗辯的適用除外制度。
3、關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的適用除外
《中華人民共和國反壟斷法》第55條規(guī)定了知識產(chǎn)權(quán)的適用除外。知識產(chǎn)權(quán)的獲得與知識產(chǎn)權(quán)的行使是兩個問題，不能因?yàn)橹R產(chǎn)權(quán)是合法獲得的權(quán)利就忽視甚至否認(rèn)其濫用問題。①知識產(chǎn)權(quán)的濫用的實(shí)質(zhì)是權(quán)利人不適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張了其所享有的權(quán)利，是知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人在行使其權(quán)利時(shí)超出了法律所允許的范圍或正當(dāng)?shù)慕缦?，?dǎo)致對該權(quán)利的不正當(dāng)利用，從而排除或限制競爭的情形。
4、對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的適用除外
《中華人民共和國反壟斷法》第56條規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的適用除外。該條主要出于以下幾個方面的考慮：第一，生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)、周期性不利于競爭；第二，我國的個體生產(chǎn)者與發(fā)達(dá)國家相比根本不具競爭力；第三，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及其專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的反壟斷適用除外有利于加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，有利于促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收，促進(jìn)市場上不同產(chǎn)品之間的有效競爭。②
（二） 對我國反壟斷法適用除外制度相關(guān)規(guī)定的評價(jià)
1、反壟斷法對適用除外情形規(guī)定不全面
（1）規(guī)制壟斷協(xié)議適用除外情形的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不明。在第十五條關(guān)于協(xié)議適用除外的實(shí)質(zhì)條件時(shí)規(guī)定：所達(dá)成的協(xié)議不會嚴(yán)重限制相關(guān)市場的競爭，并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益。但至于何謂嚴(yán)重限制目前沒有一套獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)，裁判者有過大的自由裁量權(quán)，需要在日后通過實(shí)施細(xì)則進(jìn)一步明確，否則將不利于中國市場的競爭。
（2）關(guān)于企業(yè)合并，雖然規(guī)定了企業(yè)兼并、集中的申報(bào)制度，但是規(guī)定不明確。反壟斷法關(guān)于控制企業(yè)合并的規(guī)定不應(yīng)該成為小企業(yè)接受兼并的法律障礙，達(dá)到多少規(guī)定年銷售額以上的企業(yè)兼并一定規(guī)模以下的小企業(yè)不需要向反壟斷主管機(jī)關(guān)進(jìn)行申報(bào)，還需要執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)企業(yè)所擁有的市場占有率及其所在相關(guān)市場的市場集中程度等各種因素進(jìn)行在綜合的分析論證。③
（3）對經(jīng)營者集中的反壟斷法適用除外情形只進(jìn)行了原則性的規(guī)定，在第20條以列舉的方式規(guī)定了經(jīng)營者集中的三種具體情形。但反壟斷法關(guān)于經(jīng)營者集中的關(guān)鍵問題是經(jīng)營者是否取得控制權(quán)。但我國反壟斷法的第20條沒有對控制權(quán)進(jìn)一步解釋，需要借助日后的配套法規(guī)進(jìn)一步明確和在執(zhí)法中根據(jù)案件的情況具體分析。
（4）就知識產(chǎn)權(quán)合法行為的反壟斷法適用除外問題僅作了原則性的規(guī)定。我國制定反壟斷法對行使知識產(chǎn)權(quán)行為的規(guī)制規(guī)定時(shí)，可以考慮如下內(nèi)容：構(gòu)成濫用知識產(chǎn)權(quán)限制競爭的具體條件和適用的分析原則；明確知識產(chǎn)權(quán)許可合同中不允許出現(xiàn)的條款和不會受到反壟斷法審查的白色條款；規(guī)定知識產(chǎn)權(quán)許可實(shí)踐中可能出現(xiàn)的灰色區(qū)域以及對灰色區(qū)域合法性的認(rèn)定原則等④，來提高我國反壟斷法在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域適用的確定性、透明性和可預(yù)見性。
2、反壟斷法適用除外的操作性不強(qiáng)
反壟斷法的適用除外規(guī)定中采取了類型豁免和個案豁免相結(jié)合，共同建立反壟斷法有關(guān)壟斷協(xié)議的豁免制度。壟斷協(xié)議要獲得反壟斷法適用除外資格必須具備三個條件，但反壟斷法沒有明確指出滿足以上條件的協(xié)議必須經(jīng)過反壟斷主管機(jī)構(gòu)的許可，采取了不告不理的方式，這實(shí)際上是擴(kuò)大了反壟斷法適用除外的范圍。在對壟斷協(xié)議適用除外進(jìn)行類型規(guī)定之后，又規(guī)定了六種得以豁免的條件，在此類型豁免和個案豁免會存在相互不協(xié)調(diào)的可能。這種類型豁免和個案豁免相結(jié)合的方式看似能更全面地規(guī)定壟斷協(xié)議的適用除外情形，但事實(shí)上在一定程度上造成了操作的模糊性。
三、中國反壟斷法適用除外制度的完善
（一） 中國反壟斷除外制度立法體例
我國是一個成文法國家，當(dāng)代中國的法律體系應(yīng)當(dāng)以部門齊全、參差分明、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、體例科學(xué)為要求，在反壟斷適用除外制度立法上也要以其為要求，我們可以借鑒大陸法系立法先進(jìn)國家關(guān)于反壟斷適用出外制度的立法模式和經(jīng)驗(yàn)。比如德國。他是大陸法系國家，而且在反壟斷適用除外制度的立法上有著非常豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡量把適用除外制度列入統(tǒng)一的法典中。同時(shí)我們也可以參考美國的立法，學(xué)習(xí)美國反壟斷法的核心內(nèi)容，借鑒到我國立法中，一定程度上地移植英美判例法實(shí)踐。就是在立法形式上采用了以在反壟斷法中專章規(guī)定為主、制定專門的單行例外法和在其他相關(guān)法律中作例外規(guī)定為輔的形式，將標(biāo)準(zhǔn)適用除外、類型適用除外和個案適用除外相結(jié)合。
（二）自然壟斷行業(yè)的適用除外
本文認(rèn)為對于我國自然壟斷有區(qū)分的適用除外應(yīng)當(dāng)主要遵循以下思路：⑤
1、以發(fā)展的反壟斷理論和市場經(jīng)濟(jì)形勢重新界定自然壟斷的適用除外范圍。必須摒棄過去對自然壟斷行業(yè)進(jìn)行絕對保護(hù)的觀念，科學(xué)區(qū)分壟斷性與非壟斷性環(huán)節(jié)，對一些自然壟斷行業(yè)如電力行業(yè)的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行垂直分割，對于濫用市場支配地位的行為堅(jiān)決進(jìn)行反壟斷規(guī)制。
2、對一些有條件開展競爭的自然壟斷行業(yè)進(jìn)行體制改革，在實(shí)現(xiàn)政企分開的基礎(chǔ)上，提高企業(yè)自身的效益產(chǎn)出能力，增強(qiáng)企業(yè)的活力與競爭力。
3、打破壟斷，引入競爭機(jī)制。產(chǎn)權(quán)和投資多元化是我國目前自然壟斷行業(yè)改革的主要方向，它可以有效帶動行業(yè)內(nèi)企業(yè)間的相互競爭。
4、建立價(jià)格監(jiān)管體制，通過完善的聽證會制度，確定適當(dāng)?shù)墓苤苾r(jià)格調(diào)整周期，從而刺激企業(yè)降低成本，提高生產(chǎn)效率。
5、應(yīng)特別注意杜絕自然壟斷中的行政壟斷。我國出臺的《反壟斷法》并未對行政壟斷進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)制，因此，在我國的反壟斷法適用除外制度的構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)尤其明確對自然壟斷中的行政壟斷的規(guī)制。
（三）關(guān)于適用除外的程序控制
我國反壟斷法第十五條詳細(xì)列舉了可以得到豁免的七種情形，但是對于豁免的程序性問題，該條僅僅規(guī)定了經(jīng)營者的舉證義務(wù)，除此之外，整部反壟斷法沒有設(shè)置其他控制豁免適用的程序規(guī)則。那么，豁免程序是由執(zhí)法機(jī)構(gòu)在查處涉嫌違法的限制競爭協(xié)議的過程中啟動，還是基于經(jīng)營者的主動申請而啟動？從法律條文中我們完全找不到答案。故對此種情形，本文認(rèn)為可以采用事前審查制度。因?yàn)槲覈磯艛喾深C布不久，各類市場主體對反壟斷法律不夠了解，有關(guān)國家機(jī)關(guān)缺乏具體的反壟斷執(zhí)法實(shí)踐，通過事前的申報(bào)審核，一方面可以促進(jìn)普法，增加經(jīng)營者對自己行為后果的把握，促進(jìn)各類市場主體對適用除外制度認(rèn)識水平的提高；另一方面可以使執(zhí)法機(jī)關(guān)更好地了解我國限制競爭協(xié)議的特點(diǎn)與情況。即便事前審核會耗費(fèi)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)很多精力，但這是法律實(shí)施初期必須經(jīng)歷的一個階段，也能避免單靠事后處罰帶來的破壞性和滯后性問題，另外，通過頒布豁免條例類型的實(shí)施細(xì)則一定程度上可以減輕主管機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。
注釋：
①張炳生：《知識產(chǎn)權(quán)濫用的反壟斷法規(guī)制》，載于《寧波大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社科版）2006年第3期。
②中共中央政策研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心、農(nóng)業(yè)投入總課題組：《農(nóng)業(yè)保護(hù)：現(xiàn)狀、依據(jù)和政策建議》，載于《中國社會科學(xué)》1996年第1期。
③王曉曄：《企業(yè)合并中的反壟斷問題》，法律出版社1996年版第129頁。
④繆劍文：《知識產(chǎn)權(quán)與競爭法》，載于《法學(xué)》1999年第6期。
⑤段志錦：《反壟斷法適用除外制度理論研究》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生畢業(yè)論文，2006年3月版。