中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查論——學(xué)術(shù)探索

中國(guó)的外商投資和對(duì)外貿(mào)易推動(dòng)了中國(guó)向全球經(jīng)濟(jì)大國(guó)的轉(zhuǎn)型。在過(guò)去20多年的時(shí)間里，中國(guó)從全球化浪潮中受益匪淺。截至2012年3月，中國(guó)吸引外資金額達(dá)到了205億美元。①外商投資對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的積極影響不可置疑。外來(lái)資本在中國(guó)助推了工廠(chǎng)的建設(shè)，創(chuàng)造了就業(yè)，將中國(guó)引向了國(guó)際化市場(chǎng)，并帶來(lái)了重要的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。這些新的技術(shù)不僅對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有所裨益，而且對(duì)中國(guó)的軍事也有所裨益，因而從整體而言，有益于中國(guó)的國(guó)家安全。同時(shí)，外商投資對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的消極影響也不可忽視。例如在外資并購(gòu)中國(guó)企業(yè)的實(shí)踐中出現(xiàn)的壟斷、規(guī)避法律、投機(jī)性并購(gòu)和國(guó)有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)家安全產(chǎn)生了不利的影響。在不希望對(duì)外資構(gòu)成不必要障礙的前提下，中國(guó)為保護(hù)自身國(guó)家安全，需要建立對(duì)外資的國(guó)家安全審查制度。目前，全球投資的下降促使中國(guó)積極探索既能促進(jìn)外商投資，又能有效地對(duì)外資進(jìn)行國(guó)家安全審查的制度體系。
一、中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的緣起
中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的建立源自于中國(guó)自身對(duì)外投資屢屢遭受限制的現(xiàn)實(shí)和借鑒其他國(guó)家立法、實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。
（一）中國(guó)自身對(duì)外投資屢受限制
早在1990年，美國(guó)總統(tǒng)就曾阻止中國(guó)航天技術(shù)進(jìn)出口公司（China National Aero-Technology Import and Export Corporation）收購(gòu)生產(chǎn)民用飛機(jī)零部件的美國(guó)曼姆科（Mamco Manufacturing Inc.）公司，該交易是迄今為止美國(guó)總統(tǒng)唯一一次利用外資審查法律授予的權(quán)力阻止外資收購(gòu)美國(guó)企業(yè)。該案中，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the United States， 以下簡(jiǎn)稱(chēng)“CFIUS”）擔(dān)心中國(guó)航空技術(shù)進(jìn)出口公司為了獲取敏感的西方技術(shù)而規(guī)避美國(guó)的對(duì)外出口管制法律。②隨后，布什總統(tǒng)簽發(fā)了正式的反收購(gòu)令，迫使中國(guó)航空技術(shù)進(jìn)出口公司撤回了對(duì)美國(guó)曼姆科公司的投資收購(gòu)。
2005年，美國(guó)政府又阻止了一起中國(guó)公司收購(gòu)美國(guó)公司的并購(gòu)案。美國(guó)國(guó)會(huì)干涉了中國(guó)海洋石油有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中海油”）對(duì)位于美國(guó)加利福尼亞州的尤尼科（Unocal）公司的收購(gòu)。在中海油并購(gòu)尤尼科的過(guò)程中，美國(guó)國(guó)內(nèi)遇到了極大的政治阻力。國(guó)會(huì)議員的反對(duì)之聲尤其強(qiáng)烈，聲稱(chēng)“中海油的競(jìng)價(jià)應(yīng)該基于美國(guó)安全考慮而被拒絕”。 Ben White & Justin Blum， Chinese Consider Assurances to Unocal， Wash. Post， July 14， 2005， at D3.這最終導(dǎo)致美國(guó)眾議院促成布什總統(tǒng)阻止該交易。同年8月，尤尼科董事會(huì)建議股東接受美國(guó)雪佛萊公司的競(jìng)價(jià)，隨后，中海油退出了競(jìng)價(jià)，尤尼科股東投票同意了雪佛萊的競(jìng)價(jià)。
（二）各國(guó)實(shí)踐的基本經(jīng)驗(yàn)——以美國(guó)為視角
美國(guó)對(duì)外國(guó)直接投資的規(guī)范始于20世紀(jì)70年代，國(guó)會(huì)對(duì)大量流入美國(guó)市場(chǎng)的外國(guó)直接投資進(jìn)行調(diào)查。為此，國(guó)會(huì)通過(guò)了1974年的《外國(guó)投資研究法》（Foreign Investment Study Act of 1974）和1976年的《外國(guó)投資調(diào)查法》（Foreign Investment Survey Act of 1976）。這兩部法律規(guī)定，由總統(tǒng)負(fù)責(zé)收集外國(guó)投資的信息并向國(guó)會(huì)提供收集到的信息。當(dāng)時(shí)的福特總統(tǒng)認(rèn)為，行政機(jī)構(gòu)有責(zé)任對(duì)外國(guó)在美國(guó)的投資進(jìn)行監(jiān)控，并在外國(guó)投資領(lǐng)域協(xié)調(diào)一致地實(shí)施美國(guó)政策。 Exec. Order No. 11，858， 3 C.F.R. 990， 1975.福特總統(tǒng)將這一責(zé)任委任給了CFIUS。隨后，美國(guó)很快意識(shí)到，單單這些規(guī)定還不足以完成對(duì)外資的監(jiān)控。在此后30多年時(shí)間里，美國(guó)又通過(guò)了一系列法律，構(gòu)成目前對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行國(guó)家安全審查的規(guī)范性制度。這些法律包括1988年《艾克森-佛羅里奧修正案》（Exon-Florio Amendment）、1992年《伯德修正案》（Byrd Amendment）和2007年《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007）及其實(shí)施細(xì)則。
1.艾克森-佛羅里奧修正案
80年代，不斷增長(zhǎng)的外國(guó)直接投資加深了美國(guó)民眾對(duì)外國(guó)公司并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的擔(dān)憂(yōu)，他們擔(dān)心這些并購(gòu)有可能損害美國(guó)的國(guó)家安全。這樣的擔(dān)憂(yōu)在1987年富士通（Fujitsu）案中得到了升華。富士通是一家日本的電子公司，欲收購(gòu)美國(guó)的一家名為仙童（Fairchild）的半導(dǎo)體公司。很多人認(rèn)為半導(dǎo)體對(duì)于高科技的武器發(fā)展至關(guān)重要，同時(shí)還認(rèn)為，允許富士通收購(gòu)仙童將進(jìn)一步鼓勵(lì)日本企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)商業(yè)行為并迫使美國(guó)在軍民兩用技術(shù)市場(chǎng)依賴(lài)于日本供應(yīng)商。Jose E. Alvarez， Political Protectionism and United States International Investments Obligations in Conflict： The Hazards of Exon-Florio， Va. J. Intl L.， Vol.30， 1989， pp.56-63.國(guó)會(huì)為此召開(kāi)了聽(tīng)證會(huì)，以便決定是否需要以及如何阻止“富士通-仙童”的并購(gòu)交易。國(guó)會(huì)議員普遍認(rèn)為，需要專(zhuān)門(mén)的立法授權(quán)去阻止外國(guó)直接投資，并進(jìn)而提出了對(duì)《技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)法》（Technology Competitiveness Act）的修正案——《外國(guó)投資、國(guó)家安全和核心商業(yè)修正案》（Foreign Investment， National Security， and Essential Commerce Amendment，Exon-Florio Amendment）。該修正案即為艾克森-佛羅里奧修正案，其本意是授權(quán)總統(tǒng)干涉任何威脅美國(guó)國(guó)家安全和對(duì)“核心商業(yè)”的接管、兼并、收購(gòu)、合營(yíng)或許可協(xié)議。根據(jù)該修正案，對(duì)于一項(xiàng)外資并購(gòu)，如果總統(tǒng)認(rèn)為有充分證據(jù)表明享有控制權(quán)的外國(guó)實(shí)體可能采取威脅美國(guó)國(guó)家安全的措施，并且除了美國(guó)《國(guó)家緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》外，其他法律規(guī)定不能提供充分、適當(dāng)?shù)臋?quán)力保護(hù)美國(guó)國(guó)家安全，則總統(tǒng)有權(quán)阻止該項(xiàng)外資并購(gòu)。
2.伯德修正案
為了對(duì)可能威脅美國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)投資做出有效應(yīng)對(duì)，《艾克森-佛羅里奧修正案》經(jīng)過(guò)重大改革以澄清CFIUS程序。1993年，國(guó)會(huì)通過(guò)1993年財(cái)政年度《國(guó)防授權(quán)法》（National Defense Authorization Act）修訂了《艾克森-佛羅里奧修正案》，被稱(chēng)之為《伯德修正案》。該修正案規(guī)定，由外國(guó)政府控制或代外國(guó)政府行事的任何外國(guó)公司試圖兼并或收購(gòu)某一美國(guó)公司，必須接受強(qiáng)制性的國(guó)家安全審查。在《伯德修正案》之前，所有的CFIUS審查都是自愿的。通過(guò)規(guī)定特定情況下國(guó)家安全審查的強(qiáng)制性義務(wù)，《伯德修正案》增強(qiáng)了美國(guó)政府對(duì)外國(guó)政府持股企業(yè)并購(gòu)美國(guó)公司的監(jiān)察。
3.外國(guó)投資與國(guó)家安全法
《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)FINSA）的通過(guò)是美國(guó)對(duì)迪拜港口世界（Dubai Ports World，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“DP世界”）試圖購(gòu)買(mǎi)美國(guó)港口營(yíng)運(yùn)權(quán)的直接回應(yīng)。Jason Cox， Regulation of Foreign Direct Investment After the Dubai Ports Controversy： Has the U.S. Government Finally Figured Out How to Balance Foreign Threats to National Security Without Alienating Foreign Companies？， J. of Corp. L.， Vol.34， 2008， p.300.迪拜港口事件始于2006年2月，當(dāng)時(shí)“DP世界”試圖購(gòu)買(mǎi)一家營(yíng)運(yùn)美國(guó)5個(gè)港口的英國(guó)公司，該英國(guó)公司名為半島及東方輪船公司（Peninsular and Oriental Steam Navigation Company，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“P&O”）?！癉P世界”是一家由阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)政府持有大部分股份的控股公司。收購(gòu)前，“DP世界”自愿向CFIUS提出了申請(qǐng)，請(qǐng)求對(duì)該并購(gòu)行為進(jìn)行國(guó)家安全審查。CFIUS在30天之內(nèi)即給予了批準(zhǔn)，而并沒(méi)有如同《伯德修正案》所要求的那樣對(duì)外資政府持股的投資進(jìn)行45天的審查。Deborah M. Mostaghel， Dubai Ports World Under Exon-Florio： A Threat to National Security or a Tempest in a Seaport？， Alb. L. Rev.， Vol.70， 2007， pp.606-607.
該事件爆發(fā)之初，美國(guó)民眾及眾多國(guó)會(huì)議員發(fā)表了公開(kāi)的批評(píng)意見(jiàn)，認(rèn)為CFIUS的審查就如同僅蓋上橡皮圖章（rubber-stamping）一樣輕率。Edward M. Graham & David M. Marchick， US National Security and Foreign Direct Investment， Inst. for Intl Econ， 2006， pp.136-139.該并購(gòu)交易在CFIUS獲得批準(zhǔn)之后引起了國(guó)會(huì)密切關(guān)注，掀起了一場(chǎng)美國(guó)政治上的反對(duì)浪潮。在國(guó)會(huì)和美國(guó)民眾的強(qiáng)烈反對(duì)聲中，“DP世界”最終自愿撤回了其在“P&O”中持有的股份，并將所有股份轉(zhuǎn)賣(mài)給了一家美國(guó)公司——AIG全球投資集團(tuán)。隨后，國(guó)會(huì)通過(guò)了FINSA。
FINSA旨在澄清《艾克森-佛羅里奧修正案》中所規(guī)定的國(guó)家安全審查的范圍，同時(shí)增加了CFIUS審查的透明度，強(qiáng)化了CFIUS的報(bào)告要求。2008年12月22日，作為FINSA實(shí)施細(xì)則的《關(guān)于外國(guó)人收購(gòu)、兼并和接管的條例》（Regulations Pertaining to Mergers， Acquisitions， and Takeovers by Foreign Persons）開(kāi)始生效，下文中，筆者將《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》及其實(shí)施細(xì)則《關(guān)于外國(guó)人收購(gòu)、兼并和接管的條例》統(tǒng)稱(chēng)為“CFIUS規(guī)則”。該條例進(jìn)一步澄清了CFIUS的審查規(guī)范。這些專(zhuān)門(mén)立法和規(guī)定，一方面賦予了CFIUS的國(guó)家安全審查權(quán)，另一方面也限制了CFIUS的權(quán)力濫用。