城鎮(zhèn)化中地方政府融資負債的中外差異性研究——江淮論壇

一、國外對地方政府負債融資的研究
現(xiàn)代意義上的公債最初起源于地方政府負債融資行為，對此，馬克思指出：“公共信用制度及國債制度，在中世紀的熱那亞和威尼斯就已產(chǎn)生，到工場手工業(yè)時流行于整個歐洲?！?9世紀，隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，地方政府資本性支出的債務(wù)融資成為一個經(jīng)?，F(xiàn)象，西方學(xué)者對地方政府負債融資的研究主要在以下幾個方面：
（一）地方政府是地方資本型公共產(chǎn)品供給的事權(quán)主體
亞當.斯密（1773）最早關(guān)注政府在資本型公共產(chǎn)品提供中的作用，他認為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營是政府的重要職能之一。[1]1793年，大衛(wèi)·休謨（David Hume）《人性論》中所提及的“公地悲劇”也進一步強化了這種觀點，他認為，“在政府的管理下，橋梁建筑了，海港開辟了，城墻修筑了，運河挖掘了，政府成為在某種限度內(nèi)擺脫所有這些弱點的結(jié)合體?！盵2]凱恩斯進一步將公共工程類支出作為政府反經(jīng)濟危機的手段。[3]發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家羅森斯坦·羅丹（1943）也認為：“基礎(chǔ)設(shè)施這個具有積聚性特征的領(lǐng)域無疑要求計劃化，通常的市場機制不能提供最合適的供給?！?
經(jīng)典的財政聯(lián)邦主義理論指出在世界各國多層級政府公共產(chǎn)品提供實踐中，提供地方資本型公共產(chǎn)品應(yīng)是地方政府重要事權(quán)組成。施蒂格勒（1957）認為當不同地區(qū)的居民選擇自己需要的資本型公共產(chǎn)品的種類和數(shù)量時，地方政府的存在就是實現(xiàn)不同地區(qū)居民對公共產(chǎn)品不同選擇的一種機制。[4]奧茨（1972）在《財政聯(lián)邦主義》中假定中央政府提供等量公共產(chǎn)品，但居民偏好的差異性存在，則通過財政分權(quán)，讓地方政府提供地方公共產(chǎn)品更符合帕累托最優(yōu)。
（二）地方資本型公共產(chǎn)品供給事權(quán)匹配負債籌資財權(quán)
馬克思認為，“假如必須等待積累去使某些單個資本增長到能修鐵路的程度，那么恐怕直到今天世界上還沒有鐵路，但是通過融資這個事很快就能實現(xiàn)?！苯⒃谫Y本型公共產(chǎn)品本身特性的基礎(chǔ)上，迪策耳（1855）反駁了古典經(jīng)濟學(xué)的公債負效應(yīng)理論，即將公債孤立地看作是政府籌集經(jīng)費、獲取收入的一種行為，忽略了公債是為了進行公共投資支出這個事實。Tiebout（1956）、Musgrave（1959）、Oates（1972）、Wildasin（1996）、deMello（2000）認為在分權(quán)化的財政體制下，城市化快速推進，稅收收入和其他收費收入增長有限，地方政府通過借債為公共支出進行融資行為必然增加。馬特斯·安德森（Mats Anderson，2001）、Remy Prudhomme（2001）、Bahl（2002）等則進一步對地方政府融資負債進行研究，認為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道多樣，但通過市政債券在內(nèi)的借貸融資渠道應(yīng)不斷擴大，同時應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品的特性決定其融資方式。[5]
自20世紀70年代開始，部分學(xué)者從實證角度，檢驗資本型公共產(chǎn)品供給與負債汲取行為的匹配關(guān)系。Oates（1972）通過回歸分析，發(fā)現(xiàn)一個地區(qū)的住房價值、財產(chǎn)稅和資本型公共產(chǎn)品供給密切相關(guān)，因此政府可通過相關(guān)稅收資本化或負債來籌資。[6]以印度郊區(qū)改造為例，Jain（2003）認為只有讓地方政府擁有相應(yīng)的財政與融資權(quán)力，才能切實承擔起相應(yīng)公共產(chǎn)品的供給責任。在融資上，地方政府可利用保險公司、投資機構(gòu)、銀行，甚至可以發(fā)行相當?shù)拿舛悅鶆?wù)來籌集地方公共產(chǎn)品基金。[7]Kirwan（1989）、Antonio Estach（1994）等世界銀行專家就把市場、競爭、商業(yè)化原則以及私人部門參與等因素引入投資供給研究，從而大大拓寬了資本型公共產(chǎn)品提供的主體與負債融資渠道研究?？扑?、德姆塞茨、沃倫（1974）等通過對現(xiàn)實中資本型公共產(chǎn)品私人提供的案例進行研究，認為公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供應(yīng)既可以由私人來承擔，也可由公共部門來承擔，而地方資本型公共產(chǎn)品具有天然的聯(lián)合融資供給特征。[8]
（三）資本型公共產(chǎn)品供給效率取決于負債財權(quán)約束機制
隨著對資本型公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供的可分離屬性的關(guān)注，學(xué)者認為，相對于稅收，政府負債融資在政府資本型項目投資方面更具效率，這是因為公債的償還性，對資本型項目投資起到直接的約束作用。斯帝格利茨（1998）認為市場失靈是政府進行干預(yù)的重要基礎(chǔ)，但這并不意味著需要政府直接進行生產(chǎn)，他和薩平頓（Sapongton）提出了“私有化基本定理”，即在某些特定情況下，社會目標可通過私人生產(chǎn)去實現(xiàn)。[9]巴羅（1974）用數(shù)學(xué)推理證明了為政府支出籌措資金采取稅收和債務(wù)等價，當面臨支出暫時的急劇增加，舉債融資能更好地消除高邊際稅率帶來的扭曲成本。布坎南（1987）認為公債較之于稅收更具有公共選擇的空間，政府舉債應(yīng)當被限制于只對預(yù)期可以產(chǎn)生長期利益的公共工程提供資金。[10]斯蒂格利茨（1993）的研究則表明，政府為供多年使用的道路、學(xué)校或工業(yè)項目融資而舉債，并不影響“未來的經(jīng)濟產(chǎn)出水平”。[11]Swianiewicz（2004）、World Bank（2004）認為地方經(jīng)濟發(fā)展過程中，通過負債融資為公共項目投資提供資金，相對于稅收，會更加降低公共服務(wù)的運營成本，促進公眾對地方政府投資行為的問責，這較之于來自上級政府轉(zhuǎn)移支付的資金具有更大的約束性。[12]世界銀行（2003、2004）分析了發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施融資問題，認為發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施融資體制應(yīng)“向市場為基礎(chǔ)的體制轉(zhuǎn)變”，在現(xiàn)有體制下，深化國內(nèi)資本市場，以便它能更有效地、可靠地為基礎(chǔ)設(shè)施融資服務(wù)。[13]
盡管地方政府負債融資財權(quán)是確保地方資本型公共產(chǎn)品供給的重要前提，但是由于收入和支出分權(quán)邏輯的差異性，西方學(xué)者認為地方財政負債融資會形成地方政府間“財政不平等”（Martinez-Vazquez，2001），而若地方政府負債規(guī)模不體現(xiàn)在預(yù)算中，聯(lián)邦（中央）政府的轉(zhuǎn)移支付，會產(chǎn)生國家公債的“公共池資源”（Ostrom，1990）和“預(yù)算約束軟化”（Kornai，1986）問題，這會激勵地方政府進行過度借款和財政支出，而較少關(guān)注融資項目質(zhì)量。但部分實證研究發(fā)現(xiàn)，禁止地方政府借款的國家中，地方政府的平均債務(wù)水平更高（Von Hagen&Eichengreen，1996），雖然主要表現(xiàn)為隱性債務(wù)。Hana Polackova Brixi（1998）將這種融資隱性風險分成四個方面，并系統(tǒng)分析其對政府財政構(gòu)成的巨大威脅。通過對歐洲一些國家經(jīng)驗的總結(jié)，Rattso（2002）發(fā)現(xiàn)通過政府間體系的合理債務(wù)分權(quán)，有助實現(xiàn)有約束的支出管控。